海南加强生态环境保护立法：9部立法护航生态环境

　　党的十八届四中全会提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。党的十八大以来，海南坚持问题导向，加强生态环境保护立法，为海南青山绿水、碧海蓝天和资源合理利用构筑起一道道保护“屏障”。

　　 用生态法规呵护绿水青山

　　 9部关键性法规与生态保护紧密相连，进而形成体系

　　海口东寨港红树林保护区是全国最大的红树林湿地，它是我国建立的第一个以保护红树林生态系统为主的国家级自然保护区。

　　2014年4月，海口市人大常委会全票通过的《关于加强东寨港红树林湿地保护管理的决定》，为这12万亩湿地划定了生态保护红线，从立法上加强了对东寨港红树林湿地的保护和管理。“《决定》将东寨港红树林湿地总体保护和控制的范围由5万多亩增加至12万多亩。”东寨港自然保护区管理局副局长李华亮说。

　　青山绿水、碧海蓝天是建设国际旅游岛的最大本钱，必须倍加珍爱、精心呵护，海南要正确处理好发展和保护的关系，着力在“增绿”、“护蓝”上下功夫。习近平总书记对海南科学发展的嘱咐和重托言犹在耳。

　　也唯此，党的十八大以来，海南省围绕党中央和习近平总书记赋予海南建设全国生态文明示范区、谱写美丽中国海南篇章的新使命，坚持问题导向，加强生态环境保护立法。

　　海南省修订《海南省自然保护区条例》，坚持保护优先、严格管理；作出《关于修改〈海南经济特区林地管理条例〉的决定》；审议通过《关于修改〈海南经济特区土地管理条例〉的决定》，“这些关键性法规与生态保护紧密相连，进而形成体系。”省人大常委会法工委副主任邓云秀说。

　　梳理十八大以来人大立法目录发现，包括林地、国土、自然保护区在内，共有9部立法为海南生态“保驾护航”。

　　省人大审议通过的《海南省饮用水水源保护条例》，从强化政府责任、健全生态补偿角度破解水源保护与社会发展之间的矛盾；表决通过的《海南省古树名木保护管理规定》，加大对砍伐和擅自移植古树名木违法行为的处罚力度；通过的《关于确定椰子树、黄花梨为“省树”，三角梅为“省花”的决定》，增强了人们的绿色生态意识。这一时期以来，省人大提前介入《海口市公园管理条例》的修改阶段的论证工作；修订了《海南省矿产资源管理条例》，有效遏制开矿破坏植被环境的现象。

　　 范例

　　 立法突出“问题导向”“法治思维”

　　在实践中发现问题和矛盾，通过立法引导和解决问题，再回到实践中检验……海南在自然保护区管理、林地管理和国土管理三部立法上的探索，是其中具有代表性的范例

　　坚持问题导向和法治思维，是这一届海南省人大常委会在立法上尤为看重的一个出发点，在实践中发现了问题和矛盾，通过立法来引导和解决问题，再回到实践中去检验。海南在自然保护区管理、林地管理和国土管理三部立法上的探索，是其中具有代表性的范例。

　　党的十八届四中全会提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。

　　采访中，记者发现，海南省立法工作者们对其中的几句话印象十分深刻，一句是“良法是善治之前提”，另一句是“抓住提高立法质量这个关键”。立法从业者的观点一致，说得明白些，就是不管立了多少法，立的法多么“高大上”，如果这个法规脱离了实际，没有问题“无病呻吟”，又缺乏可操作性，损害的不仅仅是这一部法规本身，更是法律的权威。

　　“我对受省人大之邀参加自然保护区立法评估会，至今印象深刻。”省资深专家咨询委员会副主任委员、研究员杨冠雄说，“会上我甚至直截了当地说，立法者一定要走下去，下基层去，才会有感性认识！”

　　这一次立法评估会召开的背后，呈映的是生态保护正面临着的几大现实问题：一些山区为获取更多土地种植槟榔等经济林木，采取扒树皮的方式使天然林木慢慢死亡；三亚西岛数千名渔民的生活与珊瑚礁保护直接冲突，长期未能得到妥善解决；大量农民尚没有从国家生态补偿资金中获得普遍补偿，中央生态转移支付资金的使用方向真正投入用于生态保护的不足一成，加剧了生态保护与群众生产生活的矛盾。而更有一些地方急功近利，利用享有盛名的自然保护区开发房地产、酒店等旅游建设项目，虽创造了一些利润，但造成了环境、生态上的极大压力……

　　杨冠雄提出，“对涉及生态保护区范围内的重大工程项目必须要征求公众意见，写进立法，方才能遏制不良项目随意侵占破坏脆弱的环境。”

　　建议很快得到了回应。2014年9月，《海南省自然保护区条例》在五届人大常委会第十次会议上表决通过，其第22条内容新增关于重大基础设施工程的调整，就将这个建议写入了立法。

　　同样产生了“问题”的，还有《海南经济特区林地管理条例》。林地条例最早于2003年制定，2009年曾进行过一次修正。但在实践中，尤其是近年来违规审批、非法占用毁林日益突出，许许多多的新问题、新矛盾，对原林地条例提出了挑战。

　　改，势在必行。

　　对于林地审批权限的调整，省人大常委会分组审议中交锋热烈。意见在沟通、建议和碰撞中逐渐得到统一，即从立法上解决有关部门长期争执的林地范围问题，完善征占用林地审核审批制度，明确征占用林地审核审批权由省林业主管部门行使。

　　2014年5月，《关于修改〈海南经济特区林地管理条例〉的决定》获得全票通过。

　　土地资源，既是决定生产力的关键因素，也是生态保护的重要基础，海南国际旅游岛建设以来，土地资源越来越短缺，资产属性越来越明显，市场价值不断攀升，土地管理中存在的土地闲置、非法占地、非法批地、土地领域腐败问题突出，如何破解？

　　“以立法堵塞制度漏洞，规范权力运行，就是解决之道。”邓云秀告诉海南日报记者，为推动深化海南土地管理制度改革，2014年9月，省人大表决通过了《关于修改〈海南经济特区土地管理条例〉的决定》，全面体现了国家和省委关于深化土地管理制度改革新要求，其核心一点，即完善了土地审批制度，完成审批权限的调整，加强土地资源集中管理，对全省土地资源统一规划、统一交易和统一监管。至此，全省土地利用实现“一盘棋”。

　　 成效

　　 自然保护区270万公顷绿荫如潮

　　从立法层面来看，海南省有关生态的制度体系已逐步形成，管理逐步规范。相关法律法规陆续颁布实施，配套规范性文件的出台则规范了自然保护区管理工作。

　　“正因为有生态立法的保护，才有了自然保护区今日如大海般的绿荫。”鹦哥岭自然保护区管理站站长李之龙感叹，此前，参加过自然保护区立法座谈会的他，与学者专家同商共论，为生态保护出谋划策，“立法广泛征询民意的触角，真正触到了基层一线”。

　　截至目前，海南全省建立了自然保护区49个，总面积为270.25万公顷。其中国家级自然保护区9个，面积10.36万公顷；省级自然保护区23个，面积258.47万公顷。省人大于今年上半年公布的有关海南省生态保护的调研报告显示，海南省生态管理体制机制从无到有，趋向完善。从自然保护区生态管理上看，全省9个国家级自然保护区，已全部建立管理机构；23个省级自然保护区，大部分按照有关要求设立了专门的管理机构。

　　省人大常委会法工委副主任褚晓路告诉记者，从立法层面来看，海南省有关生态的制度体系已逐步形成，管理逐步规范。

　　在法律法规方面，1991年颁布实施《海南省自然保护区管理条例》，此后与自然保护区相关的《海南省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》、《海南省红树林保护规定》、《海南省珊瑚礁保护规定》、《海南经济特区森林旅游资源保护与开发规定》陆续颁布实施；在配套规范性文件方面，省政府相继批准了《海南省野生动植物保护名录》、《海南省省级自然保护区评审标准》、《海南省自然保护区综合管理评估考核办法(试行)》等文件，规范了自然保护区管理工作。

　　在基层，围绕近年来生态立法的修订和制定，相关从业人员感触颇深。昌江林业局局长吉承臣说，比如海南省修订的林业用地管理条例，就给基层林业保护工作带来了便利。“关于林地范围的表述，海南原有的条例和国家法规是存在一定出入的，此前，地方的林业部门和一些相关单位在这个问题上常有‘扯皮’。”

　　在昌江林业局负责林政具体事务的林政股负责人陶秀英从业17年，她举了个生动的例子：昌江棋子湾某酒店的项目土地，在昌江土地利用规划上明确为旅游建设用地，并非林业用地，但是土地上确有大片木麻黄等林木，林业部门根据国家森林法认为必须办理相关手续，但是国土部门和业主认为不属林地不需办手续，结果政府部门双方意见相左。林业修正案出台后，这种“扯皮”再没出现过。

　　“除了林地范围明确之外，林地审批权收归省林业部门，也减轻了我们的压力。”吉承臣坦言，作为市县林业部门，林地审批容易出现把关不严的问题，一方面给一些干部留出违规审批，谋取私利的空间，另一方面审批权收归省里后，有利于海南省所有林地得到有效统筹管理，对全省林业资源得到更好保护至关重要。(记者 杜颖)

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