勇当司法改革创新“试验田”——海南基层检察院内设机构改革聚焦

　　岁末年初，海南省检察机关在全省基层检察院持续探索推行内设机构改革，将司法改革工作进一步推向深入。

　　2016年11月27日，中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在海南调研时，对海南省基层检察院内设机构改革给予充分肯定。

　　最高人民检察院检察长曹建明在海南、重庆两地检察机关调研时，对海南基层检察院内设机构改革也给予高度评价。

　　改革，牵一发而动全身。

　　海南检察机关的员额制、司法责任制、基层院内设机构改革等一系列改革规划中，既有顶层设计，更有基层探索；既统筹推进，又重点突破；既要在法治下推进改革，又在改革中完善法治。改革在不断夯基垒台，积厚成势。

　　2015年6月，随着海南省首批入额检察官选任基本完成、司法责任制在全省三级检察院全面铺开，海南基层检察院也以“大部制”的形式开始了内设机构整合。

　　2016年7月中央政法委在长春召开司法改革推进会后，海南省检察院根据孟建柱书记的重要讲话精神，更加坚定地在全省所有基层检察院推进内设机构改革（即“大部制”改革）。

　　改革后，海南各基层检察院内设机构数量由原来的平均14.7个，减少至平均7.8个，基层检察院内设机构总数由改革前的324个下降到173个，减少了47%，全省检察机关内设机构整体精简41%，取得了明显成效。

　　 减“官”消“层”

　　直面一线办案力量长期短缺的难题

　　谈起基层检察院内设机构改革，海南省检察院副检察长吴彦深有体会地说：“基层检察院内设机构改革，就是要科学整合内设机构，精简行政管理中的‘官’，消减管理层，让更多、更优秀的办案资源回归办案一线。长期以来，基层院内设机构对应上级院设置，1人科、2人科的现象较为突出，分散了有限的办案资源，造成职能碎片化，官多兵少，一线骨干缺乏。为了解决这个问题，我们通过推行司法责任制改革，使检察官成为有职有权的办案主体，打破原有的‘三级审批制’，促使检察机关办案的责任主体由业务部门转变为检察官。这样一来，对检察机关，特别是基层检察院原来设置的内设机构进行调整成为了必然。同时，我们通过推行检察官单独职务序列改革，打通了检察官职务晋升的通道，检察官不用追求行政职务，不用争着去当科长局长，也照样能实现自身的职业价值。从我们试点的实践来看，对基层检察院内设机构进行科学整合后，一方面人力资源得到有效优化，突出了法律监督主业，另一方面减少了科室设置，使原有的科长、局长等大部分业务骨干回归到办案一线，办案力量得到了大大充实，案多人少的问题得到了有效缓解，办案效率也明显提高。可以说，基层活则全盘活。”

　　海南省检察机关下辖有内设机构的22个基层检察院，共有324个内设机构，其中2人以下的科室有87个，占内设机构总数的26.9%，过多的机构设置造成职能碎片化、官多兵少、效率低下，一线办案力量短缺的问题长期得不到解决，成为制约检察工作发展的一大瓶颈。

　　没有调查就没有发言权。原来内设机构过多的弊端，早就让基层的检察长们憋了一肚子苦水。

　　秀英区检察院检察长傅铮快人快语：“我们院里现有政法编制人员62人，原有院领导和部门领导29人，占比达46.7%。”

　　“万宁市检察院原有内设机构过多，‘庙多方丈多’，内设机构的部门领导（含部门副职）加上院领导就有46人，占全院干警56.8%， ‘官比兵多’。由于分工过细，导致人员分散，大家只顾自己的‘一亩三分田’，各自为政，工作中衔接、协调不顺，一些工作互相扯皮，效率不高。”万宁市检察院检察长范建绥说。

　　改革，已如箭在弦上，不得不发。

　　 以创新推进顶层设计

　　精准发力牵动改革“牛鼻子”

　　机构改革，这是权力的“自我革命”。

　　内设机构改革,直接关系到每个人身下的位子,一举一动都牵动着每个人的神经,影响深远,毫无疑问是块难啃的“硬骨头”。

　　基层检察院内设机构改革涉及到现有机构设置、人员安排、职级待遇等具体问题，直接触及一批中层领导干部的切身利益，推进难度大，如有不慎，直接影响队伍稳定，搞得不好，会影响到司法体制改革的全局。

　　因此，改革之初，有些同志，特别是一些领导同志，对推进这项工作有畏难情绪，认为四项改革任务已经很艰巨了，再整合内设机构有些力不从心。

　　对此，海南省委态度非常明确，在《海南省司法体制改革试点方案》中提出，要科学设置法院、检察院内设机构和领导职数，充实一线办案力量。省委六届七次全会要求一定要逐项落实中央批准的《海南省司法体制改革试点方案》，省委六届八次全会将司法体制改革作为全省四大重大改革之一予以重点推进，省委六届九次全会将稳妥推进基层检察机关内设机构改革等司法体制改革任务纳入全省“十三五”规划。

　　省委书记罗保铭反复强调，要以钉钉子的精神将司法体制改革任务一抓到底，抓出实效。省委副书记李军指出，要加强改革的统筹协调，通过改革解决突出问题，确保海南司法体制改革在进度上、效果上始终处于第一阵营。省司改领导小组充分发挥统筹协调推动作用，各成员单位积极主动、密切配合，形成了全省支持、配合、推动司法改革的浓厚氛围。

　　省委抓好司法体制改革的坚定决心和省司改领导小组的有力推动，进一步增强了海南省检察院党组的信心，成为抓好基层检察院内设机构改革的强大动力。

　　海南，以问题为导向，精准发力，牵动改革的“牛鼻子”，以“偏向虎山行”的勇气力促改革。

　　 四大改革同步推进

　　取得了“1+1>2”的效果

　　逐梦前行，首在把舵导航；攻坚克难，更需引领力量。

　　改革试点正式启动后，海南省检察院党组牢牢把握改革的整体性、协同性、耦合性，注重系统推进改革。

　　三亚市城郊检察院副检察长张华芳说：“按照省院的统一部署，我们坚持将内设机构整合与员额制、责任制等改革同步推进，同安排同部署。在省院下发内设机构改革指导意见后，先后4次征求原科室干警和科室领导的意见，要求其提出部门整合建议。同时，院领导班子会议和司改领导小组会议也多次专题讨论，增加了全院干警对政策的理解，减轻了改革阻力。”

　　一个个时间节点，留下一串串坚实的印记……

　　2015年1月，在5个基层检察院开展检察官办案责任制改革试点之时，就在这5个院同步进行了内设机构整合；

　　4月，在全省三级检察院选出了796名入员额检察官，占政法编制总数的31.9%；

　　6月，在全省检察机关全面铺开司法责任制改革，把选出来的检察官全部放在办案一线。

　　省检察院将133项权限授权给检察官行使，将108份原来由检察长签发的法律文书下放给检察官签发。

　　员额制、责任制等改革的顺利推进，使得检察官成为了有职有权的办案主体，原有的“承办人—部门负责人—检察长”的“三级审批制”被打破，检察机关办案的责任主体由业务部门转变为检察官，原来设置的部门逐步丧失了存在的基础，对检察机关内设机构进行调整成为必然。

　　与此同时，海南省检察院党组也深刻意识到，如果基层检察院只搞员额制、不整合内设机构，业务部门负责人在进入员额之后，还要审批审核案件或者承担行政管理职责，检察官的主体作用就体现不出来，司法责任制也难以落实。

　　因此，省检察院党组在基层检察院内设机构整合中，注意与员额制、责任制、职业保障等改革同步推进，同步运行，各项改革相互依托，齐头并进，带动了基层检察院内设机构改革的深入发展，取得了“1+1>2”的效果。

　　 突出内设机构基本属性和工作特点

　　形成 “五局一部+乡镇检察室”新格局

　　改革创新，改出了“五局一部+乡镇检察室”的基层检察院内设机构的新格局。

　　在改革中，海南检察机关根据最高人民检察院曹建明检察长提出的“检察权既有司法属性，又有行政属性，还有监督属性”的重要论述，按照突出业务部门、精简综合部门的原则，结合海南实际，对基层院内设机构进行整合。

　　原则上，将司法属性较为明显的侦查监督、公诉等部门整合为刑事检察局；将行政属性突出的反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防科整合为新的反贪污贿赂局；考虑到基层检察院公益诉讼、行政执法监督等工作的发展需要，将民事行政检察科调整为民事行政检察局；按照案件办理职能和案件管理职能分离的原则，将原来的案件管理科、法律政策研究室、检察委员会办公室等带有管理性质的业务部门整合为案件管理局，承担司法办案监督管理职责；对其他如办公室、计财装备科、检察技术科等综合部门整合为检务管理局，将政工科、监察科整合为政治监察部。

　　在基层检察院设置派驻乡镇检察室是海南检察工作的一大特点，考虑到其在农村基层社会治理中的重要作用和工作地点、工作方式等方面的差异，对派驻乡镇检察室不进行整合。

　　改革后，全省基层检察院内设机构形成了“五局一部+乡镇检察室”的新格局。同时，允许各基层检察院结合自身实际，在过渡期适当增加或减少内设机构设置，但整合后的内设机构总数，除派驻乡镇检察室外，最多不能超过8个。

　　 实现机构扁平化与办案专业化

　　内设机构改革与办案组织建设无缝衔接

　　“内设机构改革带来了四大好处：一是强化办案责任，风险成功管控；二是适当去行政化，专业化更加明显；三是整合合理，优化办案力量；四是检务保障管理水平不断提高。”万宁市检察院副检察长钟文总结说。

　　内设机构整合后，基层检察院在各局（部）内不再设新的二级机构，而是按照司法责任制改革的要求组建若干“检察官+检察辅助人员”的基本办案组织，检察官直接向分管副检察长或检察长负责。各局（部）负责人不再审批和审核案件，主要负责行政管理、内部监督、党建等工作，减少了办案的中间层级，实现了纵向的扁平化。

　　改革以来，海南省基层检察院共组建45个由两名以上检察官组成的固定检察官办案组，设置379名独任检察官，承担司法办案任务，实现了内设机构改革与办案组织建设的无缝衔接，确保改革后检察机关的法律监督职能不受影响。

　　同时，注重加强办案专业化建设，对于检察机关近年来在实践中探索总结出来的未成年人检察工作以及快速办理涉毒案件、破坏生态环境案件等办案机制，组建了专业化的检察官办案组来承担相关工作，把这些被实践证明行之有效的办案机制巩固下来。

　　儋州市检察院针对当地电信网络诈骗犯罪多发的实际，组建了专门办理该类案件的检察官办案组，专门办理此类案件。2015年11月以来，共批捕97件208人、起诉59件128人，有效打击了该类犯罪，受到省委肯定。琼中、白沙、乐东等地检察机关从当地破坏生态环境犯罪高发的实际出发，组建了生态环境案件独任检察官或检察官办案组，有力惩治了生态环境犯罪。

　 　“放权”不等于“放任”

　　法定程序监督制约一个不能少

　　改革之初，海南省检察院党组也担心，内设机构整合后，检察机关内部的监督制约可能会被弱化。对此，省检察院党组在精减内设机构、减少办案层次的同时，坚持做到“两个不能少”，即：法定的工作程序不能减少、应有的监督制约不能弱化，“放权”不能“放任”。

　　探索建立了检察官司法办案核阅制度、重大复杂敏感案件的监督把关机制、案件管理部门的流程监管、办案组内部监督、司法档案、检察官联席会议等“六位一体”的监督制约机制，做到既对检察官放权，又有相应的监督。

　　建立业务部门负责人对检察官司法办案的核阅制度，对检察官决定权限范围内的事项，业务部门负责人通过对检察官作出的决定性或有重大影响的法律文书进行核阅，采取提出意见建议的方式，加强对检察官司法办案的监督。核阅不改变检察官办案的司法责任，核阅人的意见建议仅供检察官参考。

　　实行这一制度以来，全省各级检察院共核阅各类法律文书31083份，其中与检察官意见不一致、提出意见的748份，占核阅总数的2.41%；检察官采纳核阅意见的653份，采纳率为87.3%；共发现和纠正司法瑕疵3123个。

　　案件管理部门依托网上办案系统，将监督对象直接聚焦到每名检察官，对存在超期办案、法律文书不规范等问题的检察官，直接点名通报，增强了监督效力。改革以来，海南各基层院共对检察官司法办案不规范问题提出纠正意见4055件次，对办案期限提示、提醒10794次，法律文书退回检察官修改8086次，较好地发挥了案件监管作用。

　　“内设机构整合实现了扁平化管理后，内部监督制约机制逐步健全，对于有争议的或重大疑难的案件，检察长、分管副检察长就要操心了，要承担监督把关的责任。检察官对案件的处理也更加谨慎，责任心更强。” 这是秀英区检察院检察长傅铮对改革的感受。

　　 妥善解决原科（局）长安排难题

　　努力做到内设机构改革平稳过渡

　　壮士断腕，改的是体制机制，动的是既得利益——

　　改革进程中，海南基层检察院始终把干警思想政治工作放在突出位置，选任前把脉他们对改革的意见、看法以及困惑困难，选任中党组与检察官候选人集体谈话，深入了解如果选任上如何履职担当、未选任上如何调整心态与检察官做好协调配合；选任后在上级检察机关和党委、政府的关心下以及通过职务职级并行政策，想办法为大家提升职级待遇。

　　改革前，海南省基层检察院最多的有20个内设机构、20个科（局）长，内设机构整合后，只有少数业务能力突出的科（局）长能够当上大部制负责人。如何妥善安排其余的科（局）长是一个难题，处理不好就会影响到新机构的正常运行。

　　对此，海南省检察院党组使出了四大“实招”：

　　一是在改革之初就明确，过渡期各院原经编制部门批准设立的内设机构和领导职数保留，原任内设机构领导待遇保持不变，但原内设机构工作职责统一由整合后的大部履行；“长春会议”上进一步明确内设机构改革后原有的编制、领导职数及待遇不核减，这就给广大中层干部吃了“定心丸”。

　　二是努力为未入额的科（局）长解决职级待遇问题。在员额制改革中，采取“省院制定方案、全省同步实施”的工作思路和“考试+考核”的选任办法，突出业务能力和工作实绩，不论资排辈。全省各基层检察院共有159名正副科（局）长没有进入员额。对这些没有进入员额的中层干部，在各级党委政府的支持下，目前已解决了43名未入额科（局）长的职级待遇问题，占未入额正副科（局）长总数的27%，较好地稳定了队伍。

　　三是积极引导入额的科（局）长适应从“行政官”到“检察官”的身份转变。在积极做好思想政治工作的同时，研究制定《海南省检察机关工作人员绩效考核及奖金分配指导意见（试行）》，对检察官办案绩效奖金的分配，突出向基层和办案一线倾斜，检察官绩效奖金高于入额的院领导，办案质量高、数量多的检察官绩效奖金高于部门负责人，基层检察院的绩效奖金分别比省检察院、分市检察院高出31%、20%。这样一种绩效奖金分配制度的建立，促使一些原来担任业务部门科（局）长的检察官改变以往“寄望于晋升行政职务提高政治和经济待遇”的思维定势，踏踏实实地通过多办案、办好案彰显其职业价值。

　　四是下一步检察官单独职务序列的确定，势必进一步稳定这一部分同志的思想。

　　 151名科（局）长直接办案

　　优质司法资源回归办案一线

　　改革到底好不好,身处改革前沿的人说的话，最有说服力。

　　“我现在不当‘官’了，是改革把我从以前事务性的工作中解脱出来，走专业序列，相对比以前更轻松，待遇也增加了。”作为这样评价的吴树青，司改前是三亚城郊院民行科科长，司改后是诉讼监督局检察官。

　　秀英区检察院政治监察部主任王春霞做了一个统计，该院原有院领导和部门领导29人，内设机构改革后其中19人回归办案，去年入额院领导和3名大部制负责人共直接办理案件363件，占检察官办案总数的35.8%。

　　一年多来，海南基层检察院内设机构改革取得了初步成效：

　　办案力量更加充实。有效解决了基层检察院内设机构过多、办案力量分散、官多兵少等问题，全省基层检察院有151名科（局）长直接办案，促进优质司法资源回归办案一线。同时，整合后各业务条线的一线办案力量都不同程度地得到充实，有效缓解了一些业务条线办案力量不足的问题。

　　办案质量效率进一步提升。改革以来，审查逮捕周期同比缩短7.38%，审查起诉周期同比缩短17.44%。2016年1至10月，全省检察机关刑事立案监督、侦查活动监督、刑事抗诉分别同比上升138.4%、50%、27%，诉讼监督进一步得到强化。

　　部分检察职能得到优化。改革改变了过去部门林立、各自为政的局面，内部管理更为顺畅，资源配置更加合理。

　　办公室、行政装备、检察技术等合并为检务管理局后，有效改变了因职能交叉导致的遇事相互扯皮、相互推诿的情况。

　　反贪局、反渎局、预防科整合为新的反贪局后，改变了过去“惩治职务犯罪与预防职务犯罪脱节”“查办贪污贿赂犯罪与查办渎职侵权犯罪脱节”的状况，全省基层检察院反贪部门办案力量在整合中得到强化，全省检察机关查办职务犯罪案件数量2015年创历史新高，2016年1至10月，海南省人均起诉贪污受贿犯罪大案数、要案数均排名全国前列。

　　民事行政检察局单设后，基层检察院民行检察工作也得到了加强，2016年以来，共办理虚假诉讼、审判人员违法和违法执行等监督案件342件，各基层检察院均实现了民行检察部门办案零的突破。

　　“以前从事行政事务和行政审批多，动手办案少，现在必须靠前指挥，经常要与办案组检察官一起审查材料，经历整个办案流程，更容易发现问题，提出解决问题的办法，业务上说话也更有份量了”，三亚城郊检察院副检察长张华芳得出这样的结论。

　　 基层检察队伍内生动力明显增强

　　职业尊荣感司法公信力不断提高

　　改革,改的是落后的不符合时代发展的机制,机制一活天地宽。

　　检察官刘赟：“我以前是公诉科副科长，原来多少有些‘官本位’心态，司改后行政职级没了，现在朝着专业目标前进，检察官晋升通道打开了，比走行政级别更快，路子更宽，收入也增加了，职业尊荣感更强了。”

　　检察官陈道儒：“入额办案后责任感更强了，办案质量更要用心去保证。我们万宁市人口64万，检察官才26个，我感觉，我是一个堂堂正正的共和国检察官，这就够光荣了。”

　　可以预见，改革之后的海南检察官职业必将迎来新的发展契机，检察官群体将朝着精英化、专业化的方向迈进，职业尊荣感将进一步提升。

　　基层检察队伍内生动力明显增强。司改后，每个业务部门都整合了多项检察职能，检察官和检察辅助人员在同一个部门中就有机会获得更多的岗位锻炼，有助于增强综合能力，促进检察队伍整体素质能力的提升。

　　司法公信力不断提高。2016年海南省“两会”上，省检察院工作报告的赞成率再创新高，为95.01%。2016年6月海南省电视台直播的党风政风行风公开评价活动中，省检察院的群众满意度为80.06%，在省直22家行政执法与司法机关中排名第一。在最近海南已召开人民代表大会的23个市县区中，有20个基层检察院的工作报告获得全票通过、17名检察长全票当选，分别占总数的86.9%、76.9%。

　　 着力不断破除体制机制障碍

　　重点领域勇于探索创造经验

　　“海南检察机关切实承担起司法体制改革的试点功能，勇当改革创新的‘试验田’。”海南省检察院副检察长吴彦表示，海南省检察机关将着力不断破除体制机制障碍，在关键环节和重点领域勇于探索、创造经验。

　　2016年12月27日在海南视察检察工作的全国人大代表姜援朝感受最深的是：“海南省检察机关在全省三级检察院统一部署、同步推进司法体制改革工作，在全国率先完成了全省三级院检察官选任工作、在全国率先实现了司法责任制改革全省三级院全覆盖、不断深化基层院内设机构改革，这些工作走在全国司改的前列。海南司法体制改革做了大量的工作，进行了有效的探索，听了海南的经验和做法，很受启发，很了不起”。

　　全国人大代表王兆宇说：“海南检察机关通过司改，建立了以检察官为核心的新型办案组，检察官办案主体地位更加突出，明确了权力清单，完善了监督机制，较好地保障了办案质量，减少了办案审批环节，提升了办案效率，值得各地学习和借鉴。”

　　海南的实践证明，最高人民检察院关于以基层院为重点推进内设机构整合的决策部署是完全正确的，也是符合海南检察工作实际的。只要我们认真贯彻中央和最高检部署，将内设机构整合与员额制、责任制等改革统筹推进，不仅可以达到精简机构、整合资源、强化法律监督的目的，而且有助于员额制、责任制等改革落实，最大限度发挥改革的整体效应。