【扶贫理论】分层施策 精准扶贫

【扶贫理论】分层施策 精准扶贫

来源：今日海南  时间：2017年6月2日

　　文 ｜ 傅国华    李春

　　农村贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，是实现“第一个百年目标——全面建成小康社会”的底线任务；海南确保在2020年前完全脱贫，是发展的一项硬任务。截至2016年底，全国累计脱贫5564万人，贫困发生率降至4.5%；海南实现脱贫19.04万人，约占全省贫困总人口的42%，100个贫困村脱贫出列，脱贫成绩显著。今后几年，脱贫攻坚进入深水区，成败的关键在于精准扶贫。

　　 贫困的差异与精准扶贫

　　贫困问题在不同维度、不同层级呈现出差异性。一是贫困程度的差异，有的接近贫困线，有的远离贫困线等；二是贫困地域范围的差异，有的地区长期贫困人口较多，解决难度大，有的地区贫困人口较少，但贫困程度较深；三是贫困原因的差异，有的是因为交通不畅、远离市场，有的是缺乏水源、不利生产，有的是缺乏资金、技术，有的是脱贫意愿不强、缺乏劳动能力等；四是扶贫措施的差异，每户贫困家庭实际情况、禀赋条件等都存在差异，不能采取“一刀切”扶贫对策，而且扶贫产业应与当地优势特色产业形成合力协同发展，不能隔离或对立等。

　　不同层次的贫困是贫困户长期经济发展缓慢的结果体现，扶贫要对各不同层次的贫困户实施层次适配的精准扶贫。而精准的关键是鉴别扶贫对象要精准、措施到户要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、因村派人要精准和脱贫成效要精准。

　　 贫困户数据库创建与贫困分层次

　　政府扶贫部门在上级数据信息处理系统的基础上，应结合当地实际，各自建立并完善、更新贫困户数据库，掌握贫困户基本信息（包括家庭成员、性别、民族、年龄等）、家庭年人均纯收入、文化教育程度、工作技能与技术能力、基本生产生活条件等各项信息指标。在数据库的统计基础上从不同维度对不同地区贫困农户分类分层，做到扶贫对象精准。

　　从地区层面考量，建议将扶贫地区按交通扶贫、水利扶贫、搬迁扶贫、健康扶贫、市场扶贫、劳务扶贫等进行分门别类。这样可以将无法单个突破的区域性、整体性问题归总，交由上级部门统筹安排，联合制定解决方案，集中突破。目前对于贫困户层次划分只有较为笼统的一般贫困、比较贫困、特别贫困的做法，建议按照具体收入标准细化层次，根据国内物价、经济发展水平与实际扶贫工作进展不断动态调整贫困户层次。

　　从贫困户的脱贫能力与意愿角度出发，建议将贫困户划分三个层次，且分层施策。由于各地贫困线标准不一，本文仍以2015年公布的年人均纯收入2800元作为贫困线标准分析。第一层次为有意愿和有能力脱贫、能配合政府施策的贫困户，年收入在1800元-2800元之间；第二层次为脱贫意愿不强、政策理解不清，脱贫能力有限的贫困户，年收入在800元-1800元之间；第三层次为基本丧失生产能力的贫困户，年收入约在800元以下。分层施策的思路要从“人盯人、人帮人”，细化到“不同人，要有不同盯法、不同帮法”上，即落实到“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何扶”等关键问题与对策上。

　　 分层施策与具体路径设计

　　宏观层面施策，应重点突出产业扶贫，即结合当地特色优势产业，以构建产业链的方式提高整体效益。扶贫产业应立足于产业链上游，打造当地农业企业的生产基地，或加工企业的原料供应地，以满足贫困户扩大生产规模、拓宽收入来源、持续营收的需求。同时，产业链下游企业获得了规模化的原料生产供应基地，且因政府部门统筹介入，降低了组织与管理成本。而政府部门则解决了扶贫产品市场销售的问题，形成持续共赢、互惠互利的效果。

　　中观层面施策，应结合习总书记提出的强化部门协同、强化东西协作、强化社会合力三个方面助力扶贫工作。对于交通、水利、土地等公共基础设施方面的区域性扶贫问题，应强化各级部门的协同合作，在考虑各方资金、技术和管理的基础上，制定一套切实可行的方案；对于教育扶贫，应联合公立学校、民营教育机构、公益教育基金会、慈善家等不同力量形成社会合力；对于健康扶贫，应团结公立医院、民营医院、红十字会等，定期组织援助活动；对于市场扶贫、资金扶贫等，应吸收企业界力量，对接更高平台。如白沙黎族自治县与阿里巴巴集团合作打造“淘宝县”，推行电商扶贫，网上销售天然橡胶、绿茶等农产品，促进当地农民持续增收。东部先进市县应“一对一”对接帮扶中西部落后市县，通过组织领导考察互访、互派干部交流、举办培训班等强化东西协作。

　　微观层面施策，针对第一层次贫困户，即有意愿和有能力脱贫、能配合政府施策的贫困户，由政府部门直接帮扶，责任到人。帮扶关键在于听取贫困户脱贫的实际需要，努力做到“一户一策”。避免“一刀切”扶贫，纠正简单化扶贫做法，如发放种苗等。掌握其发展经济中缺少的主要投入要素，政府及社会各界提供其所需投入要素等生产资料，协助其发展生产，帮助解决产品销路，促进其增收，实现脱贫目标，并保持其发展的持续性。

　　针对第二层次贫困户，即脱贫意愿不强、政策理解不清，脱贫能力有限的贫困户，建议政府帮扶责任人找到能有效影响这些贫困户的关键人物，并与这些能影响贫困户的关键群体研讨制订相应的扶贫对策。通过“政府责任人+影响人”对贫困户进行思想扶贫，通过宣讲引导等改变其生存发展理念，形成强烈的脱贫意识和内在动力。如通过医生体检服务，提出生活方式改进方案，鼓励其选择少饮酒、勤劳动、促健康的良性生活方式；通过脱贫成功者，帮助其树立脱贫信心等。最后在实际扶贫过程中，形成“政府帮扶责任人+影响人+贫困户”三方全程扶贫的对接机制，实时监控扶贫最终效果。这样通过具备一定影响力的亲人或族人教育、示范与监督，可减少脱贫过程中的交易费用和矛盾摩擦，提高扶贫实际效果。

　　针对第三层次贫困户，即基本丧失生产能力的贫困户，建议成立帮扶小组，采取救助式扶贫措施，即兜底扶贫，直接资助或提供有固定报酬的就业机会等。同时，根据其农业生产资源的拥有量，建立“帮扶责任人+互助组+贫困户”的帮扶机制，根据其土地资源量，提供生产资料与技术服务，协助其组织生产，帮助其销售农产品增加收益，体现国家关怀和社会关爱。

　 　 扶贫攻坚保障措施

　　强化领导责任。建立扶贫定期报告制度，准确掌握脱贫动态。加强帮扶责任人、中间人、贫困户之间的定期交流，不断总结和推广成效明显的扶贫思路与办法。畅通反馈改进机制，有效改进扶贫工作不足之处，提高扶贫效率。如海南大学驻村“第一书记”每季度向乡（镇）党委和派出单位汇报一次工作并争取支持；每半年以书面形式向市（县）委组织部、扶贫开发领导小组办公室汇报一次工作情况；年末撰写年度工作总结，以书面形式向派出单位及市（县）委组织部、市（县）扶贫开发领导小组办公室汇报年度工作情况。

　　强化基层活力。加强贫困村“两委”建设，选好配强村“两委”班子，充实一线扶贫工作队伍，发挥贫困村“第一书记”和驻村工作队带头领导作用。培养农村致富带头人，促进乡村本土人才回流，给予乡村人才队伍舞台空间，打造一支“不走的扶贫工作队”。

　　加强扶贫考核监督。选取精准的成效指标，对帮扶责任人实施严格的考核评估，定期开展督查巡查，加强扶贫资金管理使用，避免扶贫资金亏损或转挪它用，做到扶真贫、真扶贫，严查弄虚作假、不严不实的现象，让脱贫成效经得起实践和历史检验，真正获得群众认可。

　　巩固脱贫成果，防止返贫。扶贫工作是针对贫困户发展经济的系统工程，是一项长期发展的任务，需要不断巩固和改进。建议将持续发展理念融入扶贫工作全过程中，要长期对贫困户进行思想帮扶，将扶贫同扶志相结合，激发改变贫困面貌的干劲和决心；定期组织技术培训，提高贫困户劳动技能，将扶贫同扶智相结合，让其有持续增收的基础；建立健全的农产品生产体系，持续不断增强农产品供给能力；完善农产品营销体系，促进农产品持续增收；构建针对贫困户的可持续的社会保障体系，防止因病因灾返贫，助贫困群众共享国家深化改革发展带来的一系列成果。

　　（作者单位：海南大学）