海南出台7部旅游业法规 国际旅游岛法规架构基本形成

　　 全景 国际旅游岛法规架构基本形成

　　5年来，海南围绕国际旅游岛建设所通过的法规和法规性决定、决议共计52个。

　　让梁文海的内心感受到今后从业更有保障的，是基于我省2014年11月起正式施行的新《海南省旅游管理条例》。

　　一组数据可以折射出海南在服务国际旅游岛建设发展大局上的法治脚步。

　　2009年底，国际旅游岛建设上升为国家战略，我省编制完成《海南国际旅游岛建设发展专项立法计划》，确定了56个有关国际旅游岛的立法项目。以此为起点，立法计划实施至今已有5年。“5年来，海南围绕国际旅游岛建设所通过的法规和法规性决定、决议共计52个，在数量上几乎接近当初的56个专项立法计划目标。从类型上看，在已通过的52个立法项目中，法规49个、法规性决定和决议3个；从年份上看，2010年就通过7个，2011年通过18个，2012年通过9个，2013年通过了12个(含修订1个)，到2014年9月底又通过了8个(含修订1个)。”省人大法制委员会副主任李永利用数字诠释我省法治进程“加速度”。

　　省人大常委会副主任、法制委员会主任毕志强说，细读《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》所确定的层级、定位、方向、目标、举措和省委、省政府《贯彻实施<国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见>的决定》以及省人大《关于推进海南国际旅游岛建设发展的决议》，归纳起来就是“一个主干，三个支撑”。“一个主干”，即以旅游业和现代服务业为主干；“三个支撑”，即以生态环境、相关产业和民生文化为支撑。基于此，省人大在编制国际旅游岛建设专项立法计划时，将其分为综合性法规、促进和保障旅游业及相关产业发展的法规、改善与保障民生法规、环境建设法规等四大类，形成了以管总的国际旅游岛“基本法”为统领，以旅游业及相关产业发展的法规为主干，以改善与保障民生及环境建设的法规为支撑的法规架构。经过多年努力，从已通过的52部法规调整范围来看，可以说，这一架构体系已基本形成。

　　 范例 “1+7”立法模式渐成体系

　　在探索务实管用，增强法规有效性上，我省始终按照“立得住、行得通、真管用”的要求，这使得法规在有效性上不断得到增强。

　　党的十八届四中全会提出，注重发挥立法的引领和推动作用，推进科学立法、民主立法，这是深刻总结我国立法工作实践，坚持依法治国，依法行政的必然要求，也是全面深化改革的重要保障。在分析思索全会提出的新要求时，李永利认为，要充分发挥立法的引领和推动作用，关键要实现立法与改革决策的相互衔接，坚持在法制框架内推进改革。

　　《海南省旅游条例》的修订正是与改革衔接的一次修法探索。

　　建省以来，海南在旅游立法上一直走在全国前列。旅游条例最初的版本可追溯到1995年8月施行的《海南省旅游管理条例》，这是当时我国第一部地方综合性旅游法规。之后，我省于2001年对该条例进行了首次修订，此次则是时隔13年之后的第二次修改。

　　13年间，海南旅游业发生了不同往昔的时代变迁。一大批围绕着海南观光和休闲度假的旅游产品、新的业态，如雨后春笋般涌现，包括自驾车、邮轮游艇、乡村旅游、航天旅游……而对这些全新内容的管理，在“2001版”旅游条例中，从未涉及。

　　原旅游条例之所以面临着修订之紧迫还在于，近年来，海南旅游业“零负团费”行为屡被曝光，成为海南旅游乱象的根源。如何强势加以管理，对行业进行革新？

　　修订，再一次被提到了立法者的眼前。省人大常委会法工委副主任邓云秀告诉记者，这一次修订，我省探索通过网络广泛征求了民众意见；条例修订小组成员、海南大华园律师事务所律师吴坤卿说，条例部分罚则的拟定还借鉴了国外在公共场所不文明行为上的法律处理方式；海口市旅游协会会长杜思思感叹，立法征询意见工作组将座谈会的会场直接设在了海口的旅游管理中心。

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　　取自于基层，方更加契合改革的呼声，新修订的《海南省旅游条例》最终于2014年9月省五届人大常委会第十次会议获得表决通过，从加快转变旅游发展方式、保护旅游资源、维护旅游者合法权益、规范旅游经营行为等方面进行了全面规范，带来了深刻影响。

　　记者翻阅了近年来省人大法规目录发现：2011、2012年，我省集中出台了7个涉及旅游业方面的单行法规，且均采用了特区法规的形式，海南经济特区旅行社管理规定、特区导游人员管理规定、特区旅游景区景点管理规定、特区旅游价格管理规定、特区旅馆业管理规定、特区旅游客运管理若干规定、森林旅游资源保护和开发规定；加之今年9月修订通过的旅游“基本法”，它与旅行社、导游等7个单行法规合为一个整体，自成体系地为我省旅游业提供法规支撑。

　　李永利告诉记者，在探索务实管用，增强法规有效性上，我省始终按照“立得住、行得通、真管用”的要求，这使得国际旅游岛法规在有效性上不断得到增强。

　　 探索 立法执法肃清“顽疾”

　　有如“持久战”般的严格执法，以及完善立法带来的持续推动，为海南旅游业注入了生机。

　　深化行政执法体制改革是十八届四中全会对依法行政，推进法治政府建设的有力举措。围绕旅游业，我省在执法道路上经历了怎样一番求索？5年来，年年黄金周坐阵于各大景区景点的省旅游质监局局长王晓华感触颇深。

　　过去的执法难，究竟难在哪儿？王晓华举例，他曾带着执法队员在三亚查获无照旅行社，证据确凿，但作为旅游主管部门，只能现场没收其违法所得，因为没有与公安部门联动，不能限制“黑导游”的人身自由，“黑社”次日“摇身一变”，继续招揽生意，执法效果几乎成了泡影。

　　类似的执法困境迫使着我省在旅游执法上推陈革新，打破部门间壁垒实行联动。近年来，海南省探索设立的旅游市场环境综合整治领导小组，由分管副省长挂帅，实现15家厅局成员单位的联合执法，改变各自为战状况，也因为统一“阵地”，海南在华东、华南地区省份中的执法成效排名一直位居前列，在重大问题协调上，业界给予的评价是：“从不推事”。

　　近两年来，海南在旅游跨省执法探索上也取得突破，与广西、广东等多个省份签订联合执法协议。就在不久前，因“散团拼客”中存在损害游客行为，黑龙江省某旅行社一名导游，在海南被异地吊销了导游执照，这在过去几乎难以实现。

　　有如“持久战”般的严格执法，以及完善立法带来的持续推动，为海南旅游业注入了生机。5年来，海南旅游业实现稳步提升，其接待过夜游客人数从2009年的2250万人次增加至2013年的3672万人次，年均增长13%；接待入境游客人数从2009年的55万人次增加至2013年的75万人次，年均增长8.2%；旅游业收入从2009年的211.72亿元增加2013年的428.56亿元，年均增长19.3%。

　　省旅游委法规处处长许皓表示，截至2013年底，我省酒店宾馆达到3000余家，有21家国际知名酒店管理集团、38个饭店品牌进驻海南。全省旅行社发展达到373家，旅游直接从业人员超过40万人，旅游业创造的就业岗位达到130万个。全省A级旅游景区45家，其中5A级4家，4A级16家，3A级20家，相关产业基础得到了进一步夯实。

　　 成效 旅游法治环境

　　深刻变革

　　三亚旅游投诉办结率百分之百，旅游市场愈加规范……从三亚看全省，其服务质量的提升不难看出当前旅游法治环境正在发生着深刻变革。

　　“这是我们‘12301’旅游热线平台指挥办，这里是旅游巡回法庭……”11月12日，三亚市旅游质量监督局办公楼内，局长张理勋向记者一一介绍近年来为公众提供的旅游类法治服务设施。三亚旅游一直是省内乃至国内业界的关注焦点，从三亚旅游服务质量的提升不难看出当前旅游法治环境正在发生着深刻变革。

　　对旅游市场的监管和整治，三亚旅游委从未松懈。张理勋说，我们联合各职能部门开展系列专项检查及监管，近两年，三亚市旅游委联合三亚各职能部门对“非法一日游”、“黑潜水点”、购物点商业贿赂以及零负团费等违规现象进行查处打击。截至10月31日，三亚市旅游委对今年接到的2356件旅游投诉实现百分之百的办结率。

　　“和几年前相比，现在三亚旅游市场越来越规范了。”海口民间旅行社负责人王军感叹说。

　　游客出行方式的多样化，如今也让三亚市旅游监管方式发生变革。网络搜索“三亚旅游”、“三亚度假”等关键词，各大知名旅游电商均已将三亚旅游列为重点推介。也为此，三亚市旅游委在去年新《旅游法》框架下着手开展网络监管执法，针对众多旅游网站及三亚各旅游企业开展线上线下调研，并与淘宝等旅游电商实现联合建立监管平台。

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　　遇到误解委屈可找法律撑腰

　　“现在我们当导游比过去要好很多，近年来相继完善的旅游业相关的法律法规为导游从业者提供了保障，相应的培训也多起来，无论是个人发展还是行业前景，都将更加规范。”1997年进入导游行业，海口民间旅行社导游梁文海如今已是有着17年从业经验的老导游。见证十余年海南旅游业的发展，梁文海感慨颇多。

　　去年10月，《中华人民共和国旅游法》颁布施行，让旅游界存在的零负团费、高额回扣等现象有了很大改善。

　　国家法律施行，具体到海南是如何“落地”的？旅游业的从业者是否能真正享受到法律带来的权益保障？其实过去1年多的时间里，梁文海也有不少困惑。“《旅游法》实施后，公司制定了一系列更为严格的规章制度，但我们发现，不少公司规章与实际情况产生诸多冲突。比如，公司按法律规定导游不准带客人到行程安排之外的地方购物，但面对许多仍有购物需求的游客，该怎么处理？这个界限在法律中仍表述得很模糊。”被游客责骂，在梁文海看来已是不少接团导游的“家常便饭”，对此，更多人也只能一笑了之。

　　“我们是游客的‘保姆’，累其实我们并不怕，但游客对我们的误解和不尊重才最让人心酸。”今年以来，海南省修订的《海南省旅游条例》在保护从业者权益方面有了新的表述和规定，这让他感到与以往有了不同。“过去带团中会遇到各种突发事件。有一次，我们帮一位乘客搬拉行李，结果游客发现旅行箱破了洞，便一口咬定这个旅行箱必须由我们赔，这让我们很委屈，现在，海南修订的旅游条例加大了对从业人员权益的保障，这是一个可喜的变化。”梁文海说。

　　 专家点读

　　省人大法制委员会副主任李永利：

　　探索形成完备的法规架构体系

　　十八届四中全会提出全面推进依法治国总目标，从立法层面看，多年来，海南一直坚持问题导向，在根据本省具体情况和实际需要的情况下，通过制度创新来有效解决实际问题，取得的成效特色鲜明、亮点纷呈。在十八届四中全会精神的指导下，我们认为，在立法方面，要继续坚持急需先立，以增强法规的及时性；坚持完整统一，以增强法规的系统性；坚持问题导向，以增强法规的针对性；坚持务实管用，以增强法规的有效性。

　　为了能够进一步推进海南国际旅游岛建设的发展进程,省人大将根据国际旅游岛专项计划、本届立法规划，按照服务大局、突出重点、急用先立、稳中求快的要求，不断充实和丰富涉及国际旅游岛相关内容的法规。

　　比如，下一阶段，我们将围绕国际旅游岛建设内容，加快出台生态补偿条例、中部核心区管理条例、湿地保护条例、无居民海岛保护与开发管理条例、三沙旅游开发管理规定、邮轮游艇产业发展促进条例、物流业促进条例、餐饮业监督管理规定、潜水管理办法、彩票管理规定、城乡居民医疗救助规定等法规。

　　如果能够按照规定的进程完成，我省将基本形成能完全覆盖旅游各要素和旅游业及相关产业，包括民生和生态环境在内，更加丰富、更加完备的国际旅游岛法规架构体系。