31位财政厅长新难题：地方财收增速已跌破10%

　　与前任相比，现任的31位财政厅长面临的财政经济环境可谓严峻：经济增速在下行，财政收入增速也在下行，今年前10个月地方财政收入已跌破10%，仅为9.8%，而过去每年20%-30%的增速是常态。

　　地方财政收入增长形势很不乐观。财政部最新公布的数据显示，今年1-10月全国地方财政收入6.33万亿，同比增速仅为9.8%，比金融危机冲击后的2009年同期增速还低1个百分点。部分省份的增速更低，如辽宁省甚至罕见地出现了负增长5.8%的情况。当地财政厅要求“全省各级财政部门积极筹措调度资金，保障重点项目等支出需求”。

　　辽宁省财政厅长是陈广君，他从2008年开始担任辽宁省财政厅党组副书记、副厅长，2013年3月扶正。在担任副厅长不久，他还出任辽宁省债务管理办公室主任。

　　据辽宁省审计厅今年1月份发布的审计报告，截至2013年6月底，辽宁全省各级政府负有偿还责任的债务5663.32亿元，虽然风险总体可控，但风险不容忽视。陈广君面临的任务，不仅要努力保持辽宁省财政收入的稳定，还要防范地方债务风险。

　　据21世纪经济报道记者统计，与陈广君一道，在2013年政府换届以后新出任省级财政厅（局）长（以下简称财政厅长）的共有15人，在现任中占比将近50%。

　　虽然大多数省份财政稳定的挑战都要小于辽宁省，但对于全国31个省市区的财政厅长而言，共同的难题显而易见：财政收入增速在下滑，各种结构性减税措施、民生支出及“稳增长”的财政支出非但不能压缩，可能还需要加强；财经纪律的约束正在刚性化，融资平台的改革正在进行，地方政府通过各种非正规渠道融资的能力大大缩小；随着房地产市场中长期趋势的下行，土地财政增收的空间也正在收窄。制度层面，审计署也正在对土地财政进行审计，地方政府的“第二财政”收支将受到约束。

　　作为连接中央与地方的省级财政厅长，他们既要回应本省市区面临的财政经济挑战，同时又要服从中央统一部署，推进深层次的财税改革。财政收入增速下滑和改革重任相互交织，构成了一份难度颇高的“考卷”。31个省市区的财政厅长是这份考试的主要“考生”。按照十八届三中全会的部署，财税改革重任需在2020基本完成。

　　在2013年7月召开的全国财税厅局长座谈会上，财政部长楼继伟强调：“承担起艰巨繁重的财政改革发展任务，关键要有一支‘讲大局、懂经济、有思路、干实事、勇担当’的财政干部队伍。”

　　那么，31个省份的财政厅长具有怎样的工作经历？他们将如何在重任之下，完成构建中国现代化的财税体系，乃至推进中国治理能力和治理体系现代化的重任？本文试图通过对全国31个省市区的最近三任共93位财政厅长的履历和31个省份的财政及债务等数据进行分析。

　　专业技术官僚群体

　　要了解31位省级财政厅长的概况并不容易，虽然他们执掌一个省份的经济总量可能已经不亚于一个中等发达国家，但公开披露的基本简历信息并不充分，诸如籍贯、教育背景等基本信息也不一定完整。

　　这群出生于上世纪50年代末、60年代初的财政厅长，经历了幼年时的饥荒、少年时期的政治运动和成年后的经济改革开放，他们开始参加工作的时间大多数是在“文革”末期和改革开放初期，中国正处于从计划经济到市场经济的转轨之中。

　　相较于比他们更高一级的省部级正职领导，财政厅长显得低调，他们的公职履历中很少具有跨省任职的经历，在离开财政系统后，他们大多数升任副省级干部，但很少担任省级正职。

　　21世纪经济报道记者整理后发现，在财政厅厅长的“遴选池”中，副厅长是厅长的主要来源。在现任31位财政厅长中，在任厅长之前的职位是副厅长的比例达到52%，人数为16人。这一比例还可能低估，因为一些财政厅长并非直接由副厅长转任厅长，而是在担任副厅长之后，转任其他职位，比如地市负责人，再转任厅长。如果加上这类变动，31位财政厅长中担任过副厅长的人数将高达24人，占比达77%。

　　地方税务局局长是财政厅厅长的第二大来源，占比为16%（5人）。其他来源包括担任本省政府副秘书长、审计局局长、地市领导、金融办主任、林业厅厅长、人大财经委副主任、财政部司长，其中前三类均为2人，后四类均为1人。

　　绝大多数的财政厅长都有在本省财税系统历练十余年甚至二十余年的经历，有的财政厅长曾短暂出任审计局、发改委、金融办等政府经济管理类部门职务及地市政府领导。作为技术官僚中的一个群体，财政厅长人选的来源，高度依赖于财经部门输送，具有较高的专业门槛。

　　不过，江苏省财政厅厅长刘捍东例外。刘捍东在担任厅长之前历任镇长、县长、市长等职，并无财政等相关经济管理部门任职的经历。据国家审计署的审计报告，江苏省目前在全国31个省份中，债务总量居首位。

　　在31位省级财政厅长中，有18位财政厅长获得硕士学位，占比近6成。其中，湖北财政厅长王文童、湖南省财政厅长郑建新、福建省财政厅长陈小平、山东省财政厅长于国安4人还取得了博士学位。

　　从专业背景来看，除10人本报记者未找到公开信息外，有18人毕业于经济管理类专业（18人中有6人是财政专业），专业对口率近60%。

　　在离开财政系统后，财政厅长升任副省级职务是个大概率事件。21世纪经济报道记者统计发现，31个省级区域的前两任总计62位财政厅厅长中，至少有38位升任副省部级职务。如果加上并非一步到位副省级的人数，这一数字将达40人，占比高达65%。他们当中还有8人出任省委常委。

　　从具体去向看，担任副省长、省人大常委会副主任、省政协副主席的人数较多，人数分别为18、11、6。此外，调至省人大、省政协财政及预算专门委员会的人数也较多，达到8人。这些调动基本在本省范围内发生，鲜有异地调动的案例。

　　不过，一些地方也出现了财政厅长高配现象。如新疆财政厅长弯海川于2013年当选为自治区政协副主席，是现任31位财政厅长中唯一高配副省级的财政厅长。弯海川毕业于新疆省内的一所财政学校，一直在财政体系工作。

　　与前任相比，现任的31位财政厅长们面临的财政经济环境可谓严峻：经济增速在下行，财政收入增速也在下行，今年前10个月地方财政收入已跌破10%，仅为9.8%，而过去每年20%-30%的增速是常态。与2009年财政增速跌入个位数后迅速回升不同，他们所面对的将是一个中高速经济增长的“新常态”，财政收入长期高增速增长的基础亦不存在。

　　改革中坚

　　今年6月30日，中央政治局会议通过了《深化财税体制改革总体方案》，财税领域的深层次改革正在加速推进。其中，央地关系改革处于特别重要的位置。省级财政厅长在这场改革中的位置特别关键。

　　1994年的分税制改革奠定了中国目前财税体制的基础。在这轮改革中，中央政府为了提高“两个比重”（即提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重），对地方政府开展了艰难的说服工作，最终让地方政府同意实施分税制改革方案，中央财政收入占比此后总体上不断提升。

　　与“一行三会”的垂直管理不同，按照相关法律法规，财政厅长实行属地管理，是省级地方政府的组成部门，受财政部的业务指导。在省级财政厅长的群体中，财政部和省级财政厅之间、各省财政厅之间在人员任职方面的互动非常少见。

　　据21世纪经济报道记者统计，在现任的31位财政厅长中，只有湖南省财政厅厅长郑建新例外。郑建新在担任厅长之前，相继担任贵州省政府办公厅副处长、四川省财政厅副厅长（挂职）、财政部税政司副司长等职。郑的前任史耀斌同样由税政司司长短暂担任湘潭市市长后转任湖南省财政厅厅长。目前，史耀斌已升任财政部副部长。

　　省级财政厅上调财政部的案例也不多见，在2013年除史耀斌外，广东省财政厅厅长刘昆在担任3年副省长之后亦调任财政部副部长。分析人士认为，担任过地方财政厅厅长的他们对基层情况更加了解，在担任更高级别的财政官员后会创造性地推动财税改革，把握好改革的节奏、步伐和切入点。

　　在目前的财税体制下，中央和地方财政系统的“互动”更多体现在转移支付资金的分配上。分税制改革后，中央财政收入占全部财政收入比重不断上升，对地方的转移支付也不断增加。对地方财政部门而言，为了增加本地财政收入，除了挖掘本地财税潜力外，就是争取中央的财政转移支付。在经济不发达省份，对中央转移支付的依赖更大。

　　在今年宁夏自治区的财政工作会议上，宁夏财政厅厅长张苏安通报称，上半年宁夏转移支付资金比上年净增加52.1亿元，其中均衡性转移支付、民族地区转移支付净增加17亿、3亿，其他专项转移支付资金亦有增加。此外，他还按处室列示了各处争取的中央资金。“其他各处今年争取中央资金力度还要加强，厅领导要亲自跑。”他在会议上说。

　　在转移支付资金中，一般性转移支付因为按照相关因素计算，变动空间较小，而专项转移支付则协议性较强，亦是各地积极争取的项目。按照国务院的45号文的要求，未来一般转移支付的比例要提高至60%以上，这意味着专项转移支付的比例将会压缩。但在改革过程中也蕴含“机遇”。“现在是调整专项定基数、追加专项的最佳时间，分管厅长要亲自跑，了解情况，对接项目，必要时可以请书记、主席出面支持。”张苏安在会议上说。

　　与宁夏一样，经济发达的广东也积极争取中央对广东更多的支持。

　　广东是全国经济实力最强的省份，上缴中央财政收入较多，但中央转移支付及返还较少。以2010年为例，广东上缴中央财政5187亿，而收到的转移支付及税收返还仅有1125.45亿，后者只是前者的五分之一，但广东却负担着2500余万外来人口的公共服务人口支出，人均财政支出排名靠后：2012年其人均财政支出位居全国第21位。

　　广东省原省委书记汪洋与原省长黄华华曾与财政部原部长谢旭人举行座谈会，讨论中央与广东的财政分配问题。广东方面希望财政部考虑人口因素和人均财力水平，加大对广东的支持力度。

　　不过，新一轮财税改革，央地关系方面的改革目前并不多。“牵扯到央地关系的种种提法大都是原则性的，还没来得及由原则性的提法深入到细致性的具体安排。”社科院财经战略研究院院长高培勇11月26日在《财经》年会上表示。

　　未来，随着财税体制改革的深入推进，中央和地方财政系统之间又面临新的博弈，而财税体制中也在央地博弈中进一步理顺。

　　地方债难题

　　正在进行的地方债务改革，是现任31个省市区财政厅长要面对的重大改革内容。根据国家审计署2013年底公布的审计结果，截至2013年6月底，地方政府仅仅负有偿还责任的债务就超过10万亿元。

　　43号文将财政部门作为地方政府性债务归口管理部门，这进一步明确了财政系统的责任。地方债务来源于不同的政府层级、部门及融资平台，在地方债的形成过程中，财政部门很难约束这些举债主体。但对地方债务处置的责任明确之后，财政系统则承担重任。“借钱的时候不找我们，等到还不了债的时候，就让财政部门来兜底。”华北地区某省财政厅原厅长对21世纪经济报道记者抱怨。

　　从存量债务规模来看，江苏省是目前政府性债务规模最大的省份。审计数据显示，截至2013年6月底江苏政府性债务的余额为1.47万亿。2013年7月路透社的一篇文章称，江苏极有可能是中国省级区划中债务风险最严重的地区，并称江苏陷入债务噩梦。

　　在次月的经济形势分析会上，江苏省财政厅长刘捍东回应称：“江苏的负债率和债务率等主要风险指标，低于国际警戒线，债务风险可控制。”刘捍东认为，江苏的债务水平与经济总量、经济发展的现实需要是相匹配的、是适当的。

　　在整个地方存量债务的分布中，省级政府的占比并不高。据去年底审计署发布的审计报告，省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为1.77万亿元、4.84万亿元、3.95万亿和0.31万亿，其中占比最高的是市县级债务。

　　从各省份发布的债务审计结果来看，重庆、内蒙古、贵州三省区的区县级债务较为严重。截至2012年底，三省区负有偿还责任的债务率高于100%的区县数量占辖区数量的占比例分别为28.94%、28.71%、28.40%，具体数量为11个、29个、25个。

　　换言之，上述三省区辖区内有将近三分之一的区县政府的可支配财力无法覆盖债务余额。如果这些区县的债务出现问题时，市级政府及省级政府很可能需要出手救助。

　　近年来，风险事件爆发后，省级政府都出面协调的案例并不少见。如在2011年云南城投违约风波中，云南省政府明确要求城投公司撤回“只付息，不还本”的公函，并亲自出面协调还款事宜。

　　2014年华通路桥兑付事件中，山西省及公司所在地阳泉市政府均出面协调公司应收账款方出资。不过，从公开报道看，省级财政部门在处置过程中发挥的作用尚不清晰。

　　43号文允许省级政府代理市县政府发行地方政府债券，中央政府对省级政府债务实行限额管理，“在这种情况下，省级财政部门切分、平衡市县地方政府债券发行额度的压力将会相当大。”华北地区某省一位财政厅原厅长对21世纪经济报道记者表示。

　　未来，省级财政厅长还须面对资本市场的考验。由省级财政发行地方政府债券，这将更能反映各省级政府的信用资质和财政风险。财政管理水平亦是评级公司对地方政府债券评级时考虑的一个因素。这将对各省的财政信息公开、预算管理提出新的要求。

　　稳增长重任

　　当前，中国经济正处于高速增长向中高速增长转换的“新常态”。国家统计局的数据显示，今年三季度GDP增速为7.3%，创下22个季度以来的新低，稳增长的任务异常严峻。对于省级政府而言，虽然财政政策和货币政策都由中央政府进行总体把控，但是省级政府在财政政策上可以采取一些灵活的措施。

　　在今年3月19日国务院常务会议提出稳增长的任务之后，地方政府跟进出台了大量措施，其中尤以财政措施尤为显著。安徽省财政厅厅长罗建国在谈到省级财政部门的职能时就表示：“（省级财政部门）将分析宏观经济形势对财政部门的影响，同时结合省内的实际，提出省内的一些有针对性的财税政策。”

　　21世纪经济报道记者对多个省份的稳增长措施进行梳理后发现，财政稳增长主要集中于加快资金拨付进度和财政贴息、奖励为主。其中，加快资金拨付进度的措施基本为各省份所采用，这改变了以前年度财政支出“前低后高”的走势，财政贴息奖励的措施则因省份而异。

　　在财政贴息、奖励方面，黑龙江的财政稳增长措施引起外界关注。在黑龙江推出的65条稳增长的措施当中，约有四分之一的条目涉及到财政补贴和奖励，涵盖企业上市、景区评级、引入新企业等诸多方面。

　　在行业方面，因年房地产行业下行，四川、安徽、浙江等省份下半年推出对购房者进行财政补贴的措施。这些政策推出之后，也有学者质疑其政策的公平性和合理性。新修订的《预算法》在今年8月31日通过后，财政的公共性原则得以强化。因此，未来如何在财政对部分人群及盈利单位的贴息及奖励与财政的公共性之间做出合理的解释，将考验着财政部门的决策。

　　今年财政支出一反常态，出现“前高后低”的情况。财政部的数据显示，上半年地方财政支出同比增长16.4%，增速高出中央财政支出增速3个百分点。财政部部长楼继伟在今年的财政厅（局）长座谈会上也表示：“支出进度比往年加快。”下半年地方财政支出增速则持续下降，10月份甚至出现了负增长（-4.6%）的情况。

　　财政支出的稳增长效应主要通过财政投资拉动经济增长：在经济下行压力加大的时候，加大财政支出，带动投资及经济增长，等经济企稳之后相应减少财政支出。基于此，财政部门可以在一年间选择适当的时间点加大财政支出。

　　但是财政支出规模受到财政收入规模的约束。在过去的十年间，地方本级的财政收入平均增速为21.22%，是同期GDP增速的2.25倍。今年前三季度，地方本级的财政收入增速只有10.1%。在财政收入增速降低的同时，积极的财政政策意味着更大规模的赤字，而赤字又受债务总量、财政收入、GDP的约束。11月26日，高培勇在《财经》年会上测算，根据欧盟财政赤字不超过GDP3%的标准，明年中国最大的发债规模是1.8万亿。“相比今年的1.35万亿的规模明年的伸缩空间是4500亿。”他说。

　　不止规模约束，改革的各种约束条件都已摆在现任31位财政厅长面前。一位离任的财政厅长对其20余年的财政生涯如此感慨：“天下繁难多少事，公共理财第一桩。”对于现任31位财政厅长而言，财税改革于今年再次启动，他们的考试才刚刚开始，未来任重而道远。