盘点"罚款"乱象:餐馆老板用异地盐被罚200元

　　名目繁多的罚款,究竟是社会治理的有效手段,还是公权自肥的敛财工具?　

　　该管管“罚款”了(民生视线)

　　你被罚过款么?　

　　如今,大大小小的罚款“名目”太多了,一不小心就会被递上罚款单,不管你服气不服气。

　　一项项罚款,真能起到维护公序良俗的作用吗?哪些机构有权力开具罚单,罚多少合理?收缴的罚款用到哪里去了?为罚款而罚款乃至“为罚款而不作为”该怎么遏制?对这些问题,咱老百姓心里有一个大大的问号。

　　本期“民生视线”将剖析罚款乱象背后的深层原因,探寻规范罚款行为的解决之道。

　　——编 者

　　■罚款不是“万能钥匙”

　　治理瞬间发生的、普遍的、轻微的违法行为不应靠罚款,重大处罚决定应召开听证会

　　不久前,河南省新郑市餐馆老板黄先生因使用了从郑州带回的食盐,被当地盐业部门处以200元罚款。此事引得舆论哗然,市场经济搞这么多年了,缘何“跨区域用盐”还会被罚?

　　今年8月,湖北省保康县两名村民因在办酒席时用了每盒18元的“超标”香烟,违反了为提倡勤俭节约而制定的村规,分别被村委会处以500元罚款。消息一出,便有法律专家指出,“最牛村规”涉嫌侵犯村民合法权利。也有人质疑,村委会有无权力对村民罚款?

　　当前,罚款措施在我国城市管理、社会治理、维护市场秩序时被广泛运用。可是,细究这些罚款措施的效果,却并不理想——

　　一些罚款难以落实。

　　2013年6月,南京开始实施《生活垃圾分类管理办法》,其中提出“不分类投放垃圾将处50至200元罚款”。有基层干部直言,这样的行为瞬间发生,当事人不承认,执法者取证很难,罚款规定形同虚设。

　　一些罚款见效不大。

　　2013年5月,北京对行人闯红灯开展了集中整治,对违规者视情节轻重处以10—20元罚款,之后部分街区路口“闯红灯”行为略有收敛。然而,两个月后,“中国式过马路”又故态复萌。

　　一些罚款尚不明确。

　　2012年10月30日,武汉地铁依据刚刚实施的《武汉市轨道交通管理条例》,对一名在列车内进食的乘客开出首张50元罚单,此后,该条例执行至今。而在今年9月,北京市人大审议《轨道交通运营安全条例》时,删除了草案中提出的“进食罚款”,改为对乘客进行倡导。类似地铁进食这种发生在公共场所的不良行为,介于“公序”“良俗”之间的模糊地带,用道德层面的“劝导”缺乏执行力,在制度层面予以惩罚又太重了。

　　清华大学公共管理学院教授、廉政与公共治理研究中心主任程文浩认为,罚款作为一种日常性的管理手段,目前存在过多过滥的问题,“应将罚款控制在合理和必要的程度。”

　　那么,哪些罚款确有必要,哪些罚款又应当取消呢?

　　“一个罚款处罚的作出,需要发现线索、检查、收集证据、形成链条、补充取证、正式决定等环节,重大处罚还需开听证会。”中国人民大学教授、宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川认为,治理那些瞬间发生的、普遍的、轻微的违法行为,并不能依靠罚款,而是更多要靠道德或其他的调整机制,不然就会带来过高的社会运行成本。

　　在莫于川看来,规定罚款应有一个原则,就是认定某种违法行为侵犯了其他社会主体的权益,即公共利益,如果不采取罚款,便不足以教育本人,也不足以影响他人。程文浩也表示,合理的罚款应当能够通过一次性的成本,达到长期抑制某种行为和动机的目的。

　　■罚款不是“经费来源”

　　税费改革后,一些部门又打起罚款的主意,用罚款作“补贴”

　　河南省永城市一名大货车女车主在被当地运政、路政部门相继开出罚单后,因不堪重负而服毒自杀。引人唏嘘的新闻背后,内幕更令人气愤:在当地,运政执法部门竟要求货车司机办理“年票”:每年缴纳3000元,超载行驶便不再罚款。自上世纪90年代初就浮出水面的“公路三乱”,奈何延续至今?

　　“还有更恶劣的,‘放水养鱼、钓鱼执法’。就是在违法行为比较轻微的时候不管理、不提醒,反而采取放纵态度,等把违法行为‘培养’得很重时,再予以重罚,这就和管理初衷差了十万八千里。”莫于川说。

　　“按道理,罚款所得不应与执法机关的收入有半毛钱关系。”莫于川表示,尽管这些年我国一直在推进罚缴分离、收支两条线,但是基层仍存在很多走样的情况:有些执法机关将罚款截留,用来弥补办公经费不足,或者充实“小金库”;有些地方财政部门也参与其中,直接将执法机关上缴的罚款资金按照一定比例返还,或者是在安排资金和项目时对上缴罚款多的单位予以“照顾”,以激励他们多罚多缴。

　　执法机关为什么打起罚款的“小九九”?是为了“养队伍”。2012年,湖南邵阳市城管局从社会上聘用了一些市容环境监督员,因财力不足,便将八成罚金返还奖励给监督员本人。对此,莫于川评价,地方政府在明确某执法机关事权的同时,必须配备足够的财政资金,严禁用罚款充作经费,防止因此引发执法过当。

　　“政府的收入来源,一是收税,二是收费,三是罚款。”莫于川告诉记者,这些年来,我国先是对税种和收税行为进行了规范,后又推行了费改税改革,使乱收费得到一定遏制,于是,一些机关又开始打罚款的主意,“这种不正当的利益冲动必须切除掉。”

　　■治乱象,政府应担起责任

　　要在法律上重新界定究竟谁有处罚权,倡导群众举报乱执法行为,提高罚款资金透明度

　　“动不动就罚款,有时候去机关大院、居民社区办事,车停的不是地方,就被贴条罚款。可事前并没有什么‘违规告知’呀,他们不是执法机构,有权力对我开罚单吗?”在北京某银行就职的刘女士质疑:戴个袖标就有权罚款,这跟“抢钱”有什么区别?

　　“治理罚款乱象,政府应担起主要责任,应同时规范罚款的主体、类型、过程和用途,四管齐下。”程文浩表示,具体来说,一是要在法律上严格界定处罚权的主体,不能说谁都可以出台一个制度,然后坐地罚款;二是要规范罚款的类型和标准,明确哪些情况下适宜用罚款,哪些情况下严禁罚款;三是要规范罚款过程,罚款者本身是不是执法人员、其罚款依据是什么、有无对不当罚款行为的投诉机制、罚款是通过现金还是公共账户缴纳等问题,都需在执法过程中予以明确,并接受社会监督;四是罚款的取向和用途要公开透明,很多罚款罚的时候轰轰烈烈,而罚款去向和用途老百姓却一概不知,这必然影响政府公信力。

　　按照《行政处罚法》,行政处罚权的设定权限是到市一级,基层不能随便创设罚款项目。莫于川告诉记者,近年来不少省市为防止基层滥用权力,根据不同违法行为的情形和程度,更详细地界定出罚款额度,这也助长了基层执法机关滥用权力。

　　“我们还应当畅通公众的参与渠道,完善问责和监督机制。”莫于川表示,针对罚款乱象,应倡导群众举报乱执法、吃黑钱等行为,让其更多败露,“只要发现线索后严肃惩治,这些行为就不易横行。”

　　治理乱象,政府除了要约束、规范好自身行为外,还要规范好社会上政府外的罚款行为。“基层组织制定的村规民约、企事业单位制定的规定、学校制定的校规等,都可视作‘软法’。”莫于川认为,政府应帮助“软法”的制定主体对内容进行调整,使其与上位法相符合,“比如湖北省保康县倡导节俭的村规中规定了限制消费的内容,就违背了市场的正常规律。”

　　■完善社会信用体系

　　杜绝“罚完再犯”,提高违规的潜在成本更有效

　　“我们倡导以人为本,社会治理的最终目的是促进经济发展、社会进步和民生改善。”莫于川认为,随着时代变迁,以及管理型政府向服务型政府转变,罚款作为一种很重的损益性手段,应当备而不用、尽量少用,“光靠罚,罚不出一个好的秩序。要使社会面貌得到更长久的改善、违法行为得到更根本的遏制,则要在罚款之外,再想些别的招数。”

　　“10年前,北京好多市民还没有排队上车的习惯;但是奥运会之前,每个月都有排队日,每个公交和地铁站点都有志愿者、执勤人员引导大家排队,那之后,市民逐渐养成了排队上车的习惯,秩序越来越好。”在程文浩看来,人的行为是可以被改变的,良好习惯的养成,有时固然要靠“禁”,但更多要靠教育与引导,“罚款不是唯一手段,用正面激励而非负面惩罚有时会更有效。”

　　程文浩又举了一个例子:司机在北京开车时不敢闯红灯,因为一旦违法,不仅会被罚款,还会被扣分,罚款可能就是几百元的支出,但是扣分有可能中止司机继续开车的权利。在这个例子中,扣分显然能起到比单纯罚款更好的威慑效果。同样道理,为什么在很多发达国家,人们搭乘公共交通时轻易不敢逃票?是因为这个“污点”会进入个人的信用记录,影响当事人将来应聘工作、申请银行贷款等。“这些后续的潜在的违法成本,要远远大于一次性罚款所导致的经济成本。”

　　“我们现在的问题,就在于罚款之外有没有更多潜在的成本。”程文浩认为,由于没有成熟健全的信用体系作保障,现在往往是缴纳罚款、付出一次性成本之后,就可以安全退出,甚至可以继续违法,“要发展市场经济、走上现代社会,建立一个完善的社会信用体系是当务之急、必经之途。”

来源：京华时报