为权力行使划定生态红线——专家解读《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》

  为权力行使划定生态红线

——专家解读《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）。这是继今年5月中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》印发后，最新出台的一项生态文明建设专项配套政策文件，体现了党和政府建设生态文明高度负责的勇气和决心，标志着我国生态文明建设进入实质问责阶段。

首次对追究党政领导干部生态环境损害责任作出制度性安排

建立党政领导干部生态环境保护问责制，是我国生态文明建设的重要制度。十八届三中全会明确指出：“必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”，并提出要“建立生态环境损害责任终身追究制”。

专家指出，党和政府在国家经济社会发展过程中起着主导性作用，同样对于生态环境质量的好坏也负有重要责任。“作为一种公共产品和服务，在提供良好生态环境方面党政机关必须发挥更好的作用。”中科院科技政策与管理科学研究所所长王毅表示，随着我国经济社会转型和发展进入新常态，实现“五位一体”和“四个全面”战略布局的现实要求，其薄弱环节都指向生态文明建设，“为此，必须建立一套有效的问责激励机制，使党政领导干部切实转变执政理念，为节能环保负责，争当污染破坏的终结者、改善生态环境的亲为者和生态文明建设的实践者。”

中国工业环保促进会会长杨朝飞认为，损害生态环境往往是发展中的问题，反映出一些党政领导干部发展观出现偏差。从国际经验看，保护生态环境，仅约束企业行为远远不够，更重要的是规范政府行为，比如美国1969年出台的《国家环境政策法》，通过规范政府行为，有效化解了发展与环保之间的矛盾。“这次《办法》出台，进一步规范党政领导干部的施政行为，既是生态环保的需要，也将对经济转型和调结构发挥重要作用；同时，可以预期的是，干部选任的标准也将更加科学、全面。”

“《办法》堪称用制度保护生态安全的又一个里程碑。”在国家林业局经济发展研究中心主任王焕良看来，《办法》用制度方式扭转我国经济社会发展中存在的资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化和经济社会发展不可持续等重大问题，可以引领我国走上可持续发展道路，实现建设美丽中国的宏伟目标。

王毅回忆他近年在参加一些国际交流时，许多国际组织的高级官员和专家学者都对中国生态文明建设及相关考核制度表示出浓厚兴趣。“《办法》的出台，可谓我国生态文明制度建设在理论和实践层面的新鲜探索。”王毅说。

显性责任即时惩戒，隐性责任终身追究

作为我国首次针对党政领导干部开展生态环境损害追责的制度性安排，《办法》是问责体系的重要组成部分，是用制度治党、严格规范党政领导干部环境行为的长效机制。专家认为，《办法》尽管字数不多，但根据有关党内法规和国家法律法规，聚焦党政领导干部责任，明确底线思维，提出了生态环境损害的追责主体、责任情形、追责形式、追责程序，以及终身追究制等规定，充分体现了“权责统一、党政同责、失职追责、问责到位”的原则。

王焕良认为，《办法》通过一项一项具体规定，突出了党政领导干部对生态环境保护的政治责任，而且是党政同责，谁决策、谁负责；为强化制度的可操作性，《办法》强调，显性责任即时惩戒，隐性责任终身追究，“总体上对‘权力引发的生态问题怎么办，权力造成的生态损害怎么管’的问题给出了答案”。

值得注意的是，《办法》并未拘泥于具体追责指标，在制度设计上十分注重创新。《办法》针对县级以上地方各级党委、政府及其有关工作部门的领导成员，中央和国家机关有关工作部门领导成员，以及上述工作部门的有关机构领导人员，在决策、执行、监督和利用职务影响过程中所造成的25种情形进行追责，紧扣对生态环境负面影响大、社会反响强烈的党政领导干部履职行为设定追责情形，实行“行为追责”和“后果追责”相结合，追责形式包括诫勉谈话、责令公开道歉、组织处理、党政纪处分等。

“这些问责形式多种多样，均与党政领导干部的政治前途直接挂钩，将会对其不当行为产生较强约束，从而倒逼生态环境保护目标实现。”王毅说。

将生态环境是人民福祉的理念内化于心、外化于行

好制度关键在落实。专家表示，在实施方面，《办法》赋予监管部门较大权力，规定了监管工作部门、纪检监察机构、组织人事部门的协作联动机制，并明确了追责者的责任条款，这些制度创新将会强化追责结果的应用，使《办法》得以更好地落实。

杨朝飞表示，《办法》的出台意义重大，但鉴于《办法》仍处于试行阶段，还需要通过试点示范、实际应用和探索实践，积累经验，不断完善。

王毅则建议，在《办法》实施过程中，应注意五个方面：

——注意与现行法律法规及相关规定的衔接，并结合主体功能区、生态红线、生态补偿、自然资产负债表、生态环境监测核算等相关制度进行综合实施。

——实事求是、因地制宜制定实施细则，鉴于生态环境问题的复杂性、多样性以及发展与环境的演变规律，可选择不同类型问题和不同地区优先开展试点，根据不同地区特点，以环境健康安全等重大责任事件和风险为重点，制定具体执行程序和细则，开展地方制度探索。

——对重大追责事件开展独立的科学评估，确定合理的追诉时空边界和进行全生命周期影响评价。

——在条件许可的情况下，增加对资源环境绩效显著提高、绿色转型发展成绩突出的领导干部的鼓励条款。

——建立社会公众监督机制，力争环境损害追责在更加公开透明的环境下进行，使公众可以看到和监督追责的效果，提高党委政府的公信力。

王焕良提醒，应在分析实际案例发生的基础上，细化《办法》的落实，使《办法》成为约束权力行使的“戒尺”。“生态损害客观评价是一个有难度的工作，也是责任落实的基础。评价的尺度要公正客观，让损害者‘服’，将是落实《办法》的重中之重。”他建议，尽快研究制定确定责任的评价方法。

惩戒不是目的，预防才是根本。专家还建议，应突出《办法》的预防功能，对一些具有风险的行为和做法提出预警，将生态环境是人民福祉的理念内化于决策者心中，并且外化生成主动保护生态环境的具体行动，在行动中结出推进生态文明的希望之果。（记者盛若蔚）