管好政府“有形手”放开市场“飞毛腿”

来源: hnrb.hinews.cn

      　■  海南日报记者  梁振君  通讯员  蔡锋  实习生  林诗婷  程范念

　　核心提示

　　近日召开的省政府常务会议审议通过了《海南服务业限制、禁止投资清单（第一批）》。这是海南出台的首个“负面清单”，同时获得通过的还有《海南省现代服务业扩大开放审批改革措施》。两个重要文件的配套出台，迈出了我省深化行政审批制度改革的关键一步。

　　优化负面清单管理模式有助于简政放权，处理好政府与市场的关系，放宽市场准入，激发市场活力和经济发展内生动力，稳定企业预期，调动民间投资的积极性，用政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”，促进海南经济转型。

　　企业涉足新领域  所受掣肘颇多

　　模糊不清的政策限制了企业创新发展的空间

　　9月23日上午，在海口国贸商圈的一幢写字楼内，注册资本金约2亿元的某基金公司合伙人郑心学告诉记者，私募股权投资（PE）在海南正在兴起，从投资方式角度看，它是指通过私募形式对私有企业，即非上市企业进行的权益性投资。

　　“在我们公司申请注册过程中，并不是说有人故意卡我们，而是因为窗口单位和相关负责人不太了解金融领域的相关知识，有时候一套材料递上去，窗口单位办事员同意了，到了科长、处长那里又说不行，要补办，来来回回折腾好多次。”郑心学吐槽道：“要知道我们的股东分布在北京、上海、山西等地，为了补材料，我坐飞机都坐出了‘金卡’。”

　　按照国内现有的审批体制，政府对企业投资准入一直实行严格的审批制度，无论是外资，抑或内资（含国有资本和民营资本），企业要上新项目，尤其要进入新的领域，就会受到各种关口的阻碍，需要经许多相关部门的审批，所盖印章的数量几乎令人“跑断腿”。

　　这一点，海南天涯社区网络科技股份有限公司董事长兼总裁邢明也感触颇深。今年上半年，正值互联网金融异常火爆之时，邢明谋划在海南成立一家互联网金融投资公司，咨询省相关部门后，因各部门政策解释不尽相同，不得不暂时搁浅计划。

　　“海南的创新和发展需要得到私募股权投资的资助，特别是在电子信息和互联网行业，但由于目前政策法规上解释较为模糊，许多私募不知道是否需要经过审批才能成立。”他说：“政策的模糊不清既给资本的进入设置了无形的障碍，又给政府相关部门的不当行为留下了可操作的空间，同时也限制了企业创新发展的空间。”

　　近日，海南首个“负面清单”在省政府常务会议上获得通过，并决定在修改完善后发布实施。这给在海南投资创业的企业家带来鼓舞和信心。

　　“在许多行业特别是互联网行业，禁止和限制的条条框框越少，企业创新的空间就越大。”邢明对此充满希冀。

　　接受采访的政界人士及专家学者不约而同认为，负面清单的出台有助于海南进一步深化行政审批制度改革，激发市场活力和拓宽企业创新发展的空间。与此同时，试行负面清单管理，可能会遇到不少新问题，也可能会遇到推行负面清单管理模式和传统模式有矛盾或不配套的地方，这也为下一步改革提供了空间。

　　博彩业等列入外商  投资领域“黑名单”

　　清单分为12大类29项，涉及交通运输、金融业等6个产业部门

　　审视我省首个负面清单及现代服务业扩大开放审批改革措施这两个重要文件，两者可谓有禁（限）有放，互为配套、相辅相成。

　　“负面清单共12大类、17中类、29项，主要涉及交通运输、仓储，信息传输、计算机服务和软件业，金融业，科学研究、技术服务和地质勘查业，教育，文化娱乐业6个产业部门。”省政府副秘书长、省政务中心主任王静说，清单是依据国家产业结构调整政策及相关法律法规制定的，包括限制类12项、禁止类17项。

　　其中，注明“限制类”、“禁止类”的，指该产业项目对内资、外商投资均限制或禁止；注明“外商投资限制类”、“外商投资禁止类”的，指该产业项目仅对外商投资有所限制或禁止。

　　记者翻阅该负面清单发现，在“特别管理措施”一栏，清单对外商投资行业均作出了明确的规定，比如：经营国际船舶运输（限于合资、合作，企业中外商的出资比例不得超过49%。）、国际船舶管理、国际海运货物装卸、国际海运货物仓储、国际海运集装箱站和堆场业务（限于合资、合作）；基础电信业务（外资比例不超过49%）等。

　　我省负面清单属于投资准入管理范畴，即政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、项目等。外商投资禁止类包括设立和经营通讯社、报刊社、出版社等。“外界颇为关注的博彩业（含赌博类赛马场项目）也毫无悬念列入外商投资禁止类范畴，色情业也不例外。”王静说。

　　配套出台现代服务业扩大开放措施共41条，主要针对互联网产业和电子商务、运输服务和现代物流业、信息、文化产业、旅游业、教育与医疗、健康服务业、商贸会展业、金融业等重点领域提出了31条改革措施以及10条综合改革措施，其中有不少属于我省突破创新的措施。

　　譬如关于放宽外资和社会资本投资限制，创造宽松的投资和经营环境方面，我省共出台24条措施。如提出在海口综合保税区设立国际大宗商品交易中心、允许境外资本在海南举办医疗和养老服务机构、允许商业银行在海南设立离岸金融业务部门、鼓励国内外企业在海南新设或迁入国际性（区域性）财务（结算）中心等。

　　进入清单以外领域  市场主体“一视同仁”

　　未列入负面清单的项目，探索实现“零审批”和登记注册“零门槛”

　　负面清单是国际上重要的投资准入制度，目前国际上有70多个国家采用“准入前国民待遇和负面清单”管理模式。

　　我省首个负面清单缘何花落服务业？对此，王静解释：“以旅游业为主导的现代服务业是我省支柱产业，为了在国家进一步开放战略中打好海南这张牌，降低市场准入门槛，推动服务业进一步扩大开放，为海南现代服务业的发展创造宽松的投资和经营环境，我省借鉴上海自贸区服务业扩大开放的一些做法，并借鉴其他兄弟省份的相关经验，审议通过了《海南服务业限制、禁止投资清单（第一批）》及《海南省现代服务业扩大开放审批改革措施》。”她同时也是两个重要文件的起草负责人之一。

　　按照计划，我省制定负面清单，试行统一的市场准入制度，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，对于未列入负面清单的投资项目，取消投资限制，探索实现“零审批”和企业登记注册实现“零门槛”。

　　“我省外商投资体制改革的初步设想是：除国家法律、法规和政策明确规定的以外，凡属我省管理权限之内并在《海南经济特区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》之外的外商投资项目，一律实行备案制。”省发改委利用外资和境外投资处处长祁昌平说，因此，研究制定和修订完善《海南经济特区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》是外商投资管理体制改革的关键。

　　据介绍，按照省行政审批制度改革领导小组办公室第五次会议的安排，省发改委和省商务厅提出了《海南经济特区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》初步建议。待国家出台有关的规范文本后，再将初步建议发给各单位征求意见，待修改完善后印发实施。

　　中改院海南研究所所长夏锋认为，负面清单明确告诉投资者在海南什么事情不可以办，什么事情受到限制，明晰了内外资在海南投资的市场准入限制，探索破解投资领域的“玻璃门”、“弹簧门”，促进投资便利化，助力行政审批制度进一步深化改革；同时，通过负面清单的引导，有助于进一步淘汰落后产能，推动产业转型升级。

　　推行“负面清单”  公布“权力清单”

　　让政府将更多精力放在市场监管而不是审批上

　　试行负面清单管理，这是2014年海南行政审批制度改革的重头戏。

　　海南现代集团董事长邢诒川十分期待我省行政审批制度改革能够进一步深化。他曾在今年海南省“两会”上用长达5页的A3纸张，详细记录一个投资项目从获得土地到办完手续，需经过30多项审批，盖上百个章，全程最少需272个审批日的历程。

　　“行政审批‘长征图’经媒体广泛报道后，引起了中央领导的重视和批示，今年的公务员考题也引用这一例子从简政放权的角度出题。”邢诒川说，总体来看，今年海南行政审批效率在提速，但海南要做的事情还很多，希望海南出台越来越多的负面清单，不断深化行政审批制度改革。

　　“权力清单”让审批在阳光下进行

　　海南省政务中心官网显示，我省省级行政审批单位为38个，省级行政审批事项599项（子项984项）。

　　“我省行政审批制度改革已进入攻坚期和深水区。去年11月以来，省级政府审批权力再度“瘦身”和推出第一批便民服务措施， 内容 既涉及办证、医保结算、分房等群众反映呼声颇高的重大民生问题，又有面向企业的简化项目审批等服务措施。”王静说，一方面，“负面清单”将使市场真正做到“法无禁止即可为”；另一方面，我省正在逐步推出政府“权力清单”，使政府真正做到“法无授权不可为”。

　　“比如省林业厅权力清单就有31项，包括林木采伐许可证核发、出省木材运输许可等。”王静说，为了提高审批效率，让其在阳光下进行，政务中心将事项介绍、办理流程全程动态在网上公布，并将具体经办人的姓名、电话、职务、办理期限等信息都在网上公布。

　　“公布权力清单的过程较为艰难，但我们将稳步推进。”王静说，要通过试行负面清单管理和公布权力清单，让市场发挥更大作用，从而让政府将更多的精力放在市场监管上，而不是放在审批上，“用政府权力的‘减法’换取市场活力的‘加法’。”

　　“负面清单”是全面改革行政审批体制的关键

　　“在去年实施审批‘瘦身’、‘提速’、‘网上审批’三大改革成果的基础上，今年我省将进一步以简政放权、规范优化审批流程、全面推行网上审批、科学监督、审批便民服务、试行负面清单管理六大改革任务作为重点工作任务。”王静说。

　　审批权是政府职能中的支柱性权力，是政府职能转变中的核心因素。自1998年在深圳先行先试、2001年10月全面启动以来，我国行政审批制度改革持续推向深入。作为全国最大的经济特区，海南曾在行政审批制度改革方面摸索出全国瞩目的“海南模式”，为我国继续推进行政管理体制改革提供了有益经验。

　　“未来2年-3年内，海南把实行负面清单管理作为行政审批制度改革的一个基本目标，就能在政府职能的根本性转变上走在全国前列。”夏锋说。

　　“处于‘破冰探航’阶段的负面清单管理模式，是全面改革行政审批体制的关键所在，其有望重新界定政府与市场、政府与企业的边界，激发市场活力。”夏锋对此同样寄予厚望。

　　（海南日报海口9月24日讯）

　　名词解释

　　负面清单管理

　　是指政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。我省推出负面清单管理，这是重新定位政府经济职能、把自主权还给市场主体的一次改革尝试。

　　他山之石

　　1  上海自贸区

　　在上海自贸区实施的“负面清单”管理模式因为是中国首次实施而备受关注。

　　《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2014年修订）》今年7月1日发布。与2013版相比，新版负面清单明显瘦身。清单里的特别管理措施由原来的190条调整为139条，同比“瘦身”26.8%。

　　就开放度而言，除了取消14条特别管理措施外，新版负面清单还放宽了19条，进一步开放的比例达到17.4%。

　　2  四川成都

　　在学习借鉴上海自贸区的经验后，成都部分区域将实施负面清单管理模式，对外资和内资皆实施负面清单，以便营造有利于国内外投资者平等进入的市场环境。

　　在投资管理制度创新上，除了借鉴负面清单管理模式，还将实施境外投资管理方式改革，主要是建立以备案制为主的境外投资管理方式。地方企业在境外投资3亿美元以下的项目，由核准改为备案。进一步健全境外投资服务促进平台，实现融资、保险、法律、咨询、会计、信息等配套服务功能。

　　3  广东佛山南海区

　　日前，广东佛山市南海区发布广东省首份行政审批“负面清单”。与南海“负面清单”同时公布的还有“准许清单”和“监管清单”，三份清单一起纳入网络审批和监督系统。这一创新之举，使政府与市场的边界更加清晰。

　　南海区的负面清单属于投资准入管理范畴，即政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、项目等。其中，在外商投资产业领域，共列入78项限制项目、38项禁止项目；在一般企业投资领域，共列入107项限制项目、119项禁止项目。

　　准许清单属于政府审批服务范畴，列明政府职能部门准予个人、企业或其他组织从事特定活动的项目，包括行政许可、非行政许可审批、社会服务事项以及鼓励性投资项目。

　　监管清单属于市场监管体系范畴，列明政府职能部门各种审批后续监管措施，包括分级分类管理措施、黑名单管理措施等。黑名单管理措施是指把违法违规企业的基本信息记录在案，然后进行惩戒和规范企业生产经营的措施。（梁振君  辑）