立法调整 林地管理严字当头

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　■  海南日报记者  杜颖

　　今天下午，《海南经济特区林地管理条例》（以下简称“条例”）在省第五届人大常委会第八次会议获得表决通过，将于7月1日起正式施行。青山绿水、碧海蓝天是海南建设国际旅游岛的最大本钱，也是一道实现生态保护的生命线，为此，涉及完善我省征占用林地审核审批制度的《条例》受到了社会的广泛关注。

　　为何要立法加强林地管理？

　　立法保护林地就是保护海南生态的生命线

　　从立法的高度来考虑对全省林地进行严格管理，出于怎样的考虑？省林业厅厅长关进平在省五届人大常委会第八次会议期间，就条例情况进行过说明，他认为，此次修改该条例，是落实习近平总书记视察海南重要讲话精神、实现海南绿色崛起的需要。青山绿水、碧海蓝天是建设国际旅游岛的最大本钱，这要求我们对宝贵的土地、林地、岸线、岛礁、填海地等资源进行集中管理、优化配置，加强对林地资源的集中管理，完善林地审核审批制度，从短期看、从局部看，市县的资源处置权有所制约；但从长期看、从全局看，有利于实现全省资源科学合理配置，有利于实现资源效益最大化，有利于海南永续科学发展，也有利于通过规范管理堵塞漏洞。同时，该修正案草案也是贯彻实施国务院《全国林地保护利用规划纲要（2010—2020年）》，解决当前林地管理突出问题的需要。

　　林地今后如何界定？

　　范围由本省林地保护利用规划确定

　　新条例确定了林地的依据由土地利用总体规划调整为林地保护利用规划，将林地的界定明确为：“本条例所称林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。林地范围由本省林地保护利用规划确定。”这进而从立法上解决了有关部门长期争执的林地范围问题。

　　条例明确，林地按用途分为防护林地、用材林地、经济林地、薪炭林地和特种用途林地。在本条例所称林地以外的土地上种植林木的，不作为林业用地。经批准退耕还林的土地，依照国务院《退耕还林条例》的规定进行管理。

　　林地管理也依法实行林地登记发证制度、林地用途管制制度。依法实行国有林地有偿使用制度。

　　条例提出，县级以上人民政府应当加强林地保护管理，对占用林地实行占补平衡或者占补有余的原则，采取有效措施，依靠科技进步，有计划地增加有林地面积，优化树种，改善林地质量，提高森林覆盖率。县级以上人民政府也应当制定监督检查和考核办法，将林地保有量、森林覆盖率作为目标责任考核的重要 内容 。

　　林地审批制度如何完善？

　　林地审核审批权由省林业部门行使

　　根据国务院《森林法实施条例》的规定，林地征收和占用审核审批权在国家和省级林业主管部门。也据此，条例规定，我省林地审核审批权由省林业部门行使。

　　条例明确，征收或者占用防护林林地、特种用途林林地面积10公顷以下的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以下的，其他林地面积70公顷以下的，由省人民政府林业主管部门审核。

　　关于林地权属的管理，条例也有明确的说明，林地权属登记包括初始登记、变更登记和注销登记。县级以上人民政府对依法办理初始登记或者变更登记的林地，核发全国统一式样的林权证，确认所有权或者使用权。

　　在条例施行前，县级以上人民政府依法核发的山林权属证书仍然有效。但核发的集体山林权属证书程序不完善且存在权属争议的，由县级以上人民政府重新审核确认。

　　已依法核发土地使用权证或者所有权证的林地，以该土地使用权证或者所有权证所确定的权属为依据，重新换发林权证，土地权属单位或者个人必须到原登记机关进行注销登记。

　　规划保护如何实施？

　　实施林地分级保护制度

　　据了解，条例修改了林地保护利用规划的编制调整要求，一是调整林地保护利用规划的编制依据。二是增加了对市县林地保护利用规划制定和调整的监督规定。三是要求林地保护利用规划与土地利用总体规划、城乡规划和主体功能区规划等相衔接。

　　条例明确，林地保护利用规划不得擅自变更；确需变更的，应当报原批准机关批准。市、县、自治县人民政府制定和变更林地保护利用规划，应当在批准前征求省人民政府林业主管部门意见，并在公布后三个工作日内报送省人民政府备案。县级以上人民政府应当依据国家有关规定科学划定林地保护等级，实行林地分级保护制度。

　　条例鼓励公民、法人或者其他组织以承包、合资、合作等方式，开发利用林地，从事林业生产，但禁止在25度以上的坡地开垦种植农作物。本条例施行前已在25度以上的坡地开垦种植农作物的，应当按照当地政府制定的规划，逐步退耕，种植林木，恢复植被。规划为生态公益林地的，必须严格按照规划种植生态公益林。

　　连续两年抛荒的或擅自将林地改为非林地，由县级以上政府林业主管部门报同级政府批准，收回林地使用权。

　　征收和占用程序有何变更？

　　增加征占用林地预审规定

　　条例提出，比照土地预审的规定及外省的有关立法，规定建设项目需要征收或者占用林地的，项目可行性研究论证时由省林业主管部门提出预审意见。

　　条例明确，市县人民政府林业主管部门应当自受理征收或者占用林地申请之日起十个工作日内提出初审意见；省人民政府林业主管部门应当自收到上报材料之日起二十个工作日内依照审核权限作出决定或者予以上报。经审核不予同意征收或者占用林地的，应当书面说明理由并告知申请人。

　　违规将担负何种责任？

　　非法占用林地毁林将受严处

　　条例指出，伪造、变造林权证的，由县级以上人民政府林地权属登记管理部门责令停止违法行为，收缴伪造、变造的林权证，并处二千元以上一万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　擅自移动或者破坏林地界桩、界标的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状。逾期不恢复原状的，由林业主管部门代为恢复，所需费用由违法者支付，可以处五百元以上二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上五千元以下的罚款；造成损失的，依法赔偿损失。 

　　毁林开垦、蚕食林地，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由县级以上政府林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数二倍至五倍的树木，处毁坏林木价值二倍以上十倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由县级以上林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。

　　擅自开垦林地、蚕食林地，对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状；按照非法开垦、蚕食林地面积，对个人处每平方米五元以上十元以下的罚款，对单位处每平方米十元以上五十元以下的罚款。

　　未经县级以上政府林业主管部门审核审批，非法占用林地、擅自改变林地用途或者在林地上进行采石、采矿、挖砂、取土、挖塘及其他破坏林地的活动，由县级以上政府林业主管部门责令限期恢复原状；按照非法改变用途林地面积，对个人处每平方米五元以上三十元以下的罚款，对单位处每平方米五十元以上一百五十元以下的罚款。（本报海口5月30日讯）

　　侧记

　　呵护林地就是保护生态家园

　　———省人大常委会组成人员分组审议“林地条例”侧记

　　■  本报记者  杜颖

　　“原林地条例曾在促进我省县域经济发展发挥了积极作用，如今对林地管理条例进行调整，是为更好地保护这片生态家园。”

　　“修订林地条例的必要性和迫切性有目共睹，也需要得到全社会的理解和支持。”

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　　这是28日至30日省五届人大常委会第八次会议召开期间，常委会组成人员分组审议《海南经济特区林地管理条例》（草案）时的情景。委员们围绕“林地”问题，纷纷发表自己的看法，场面十分热烈。

　　条例从调整林地的界定、确定林地审核审批权由省级林业主管部门行使、修改林地保护利用规划的编制调整要求、增加征占用林地预审规定、以及法律责任等有关方面进行了新规定。在审议中，常委会组成人员认为，其对进一步推进林业管理，保护生态环境，促进各市县林业可持续发展将发挥重要作用，修订出台该办法很有必要。

　　有的常委会组成人员说，原林地管理条例曾对保护海南生态环境、搞活县域经济起到了较好的作用，经过几年的 努力 ，我省的经济社会发展水平达到了一个新的高度。近年来，我们更加深刻认识到，保护良好的生态环境是海南发展的生命线和核心竞争力，也是实现我省科学发展、绿色崛起的客观要求，回应全国林业发展规划纲要和海南省林业保护利用规划对森林覆盖率指标的客观要求，守住林地这一“生态红线”，遏制涉林违法违规行为的发生，严格执行国家《森林法》和国务院《森林法实施条例》的规定，确保海南森林面积和森林蓄积量“双增”，为此，这一次对林地审批制度的完善的确非常必要。

　　有的常委会组成人员说，林地应该严管，如果管理不严，就丢了海南发展的“本钱”，现在，海南已经进入了一个更高层面的发展阶段，发展与保护，发展与管理，发展与生态，发展与环保，发展与民生，需要高度统一，协调促进，也为此，才能贯彻落实好省第六次党代会的精神，坚持科学发展，实现绿色崛起。

　　“保林地、护生态，才能民生稳、民心安。”委员们的话语道出了全社会呵护林地，保护海南这一片生态热土的炽热心声。

　　（本报海口5月30日讯）

　　访谈

　　省林业厅负责人：

　　保护好林地是对历史负责的“一条底线”

　　本报海口5月30日讯  （记者杜颖）《海南经济特区林地管理条例》（以下简称“条例”）将于7月1日起正式实施，围绕林地行政审批制度的完善等问题，省林业厅负责人在会议期间对条例进行了说明。

　　修订条例是势在必行之举

　　省林业厅负责人认为，此次修订《条例》是落实习近平总书记视察海南重要讲话精神，实现海南绿色崛起，贯彻实施国务院《全国林地保护利用规划纲要（2010--2020年）》的重要举措。他说，中央和省委都要求我们要正确处理好发展和保护的关系，在“增绿”、“护蓝”上下功夫，为全国生态文明建设当表率，为子孙后代留下可持续发展的“绿色银行”。我们对林地的管理必须实行最严格的措施，林地总量要不断增加，林地质量要不断提高，管理要严格规范，加强林地的保护与管理，这也是对我们后人负责，也对历史负责，这是一条底线。这需要我们进一步加强以森林保护为主要内容的生态保护和建设，正确处理好开发与保护的关系，用科学统筹的方法，加强林地资源的保护和管理。

　　林地也是国家重要的自然资源和战略资源，去年12月省政府常务会议通过了《海南省林地保护利用规划（2010—2020年）》。此次修改《条例》，将林地保护利用规划作为林地范围的依据予以明确，确立林地保护利用规划的法律地位，加大林地管理力度，保证规划纲要的落实。

　　新条例解决四大问题

　　省林业厅负责人表示，此次修订工作得到了省人大的大力支持，省林业厅在起草《条例》修正案过程中，广泛征求省法制办、国家林业局、省直有关单位和各市县政府的意见，此后，由省委、省人大、省政府、省法制办、省林业厅有关领导共同组成调研组，分别在白沙、五指山和海口召开西、南、北三个片区修订《条例》征求意见座谈会，18个市县政府主要领导、分管领导和市县林业局局长参加会议。会上，各市县一致赞成和支持修订《条例》，将占用征收林地审核审批权限集中由省级林业主管部门行使。《条例》草案主要解决了四个方向上的问题，调整了林地的界定，确定林地审核审批权由省级林业主管部门行使，修改了林地保护利用规划的编制调整要求，增加了征占用林地预审规定。

　　评论

　　创新林地管理 

　　扛起生态文明建设海南担当

　　■  海风纯

　　5月30日，涉及我省林地审批制度的《海南经济特区林地管理条例修正案（草案）》，提交省五届人大常委会第八次会议审议表决后通过。至此，我省从立法上解决有关部门长期争执的林地范围问题。其中，一个重大的调整就是将原由市县行使的林地审核审批权，调整为省级林业主管部门行使。

　　海南林地管理条例改革，是适应生态文明建设治国理念、实现海南绿色崛起的需要。自2013年以来，习近平总书记、李克强总理先后到我省视察，对海南保护好绿水青山，为全国生态文明建设当表率，都寄予了殷切希望。加强生态保护和建设，实现绿色崛起、可持续发展，已成为全省发展的共识和趋势。

　　海南林地管理条例改革，是适应国家战略规划要求的需要。此前我省的林地管理条例，存在一些不完善的地方：林地的规划面积总量，与国家制定的目标任务存在较大的差距；将林地审批权下放到市县，就与国家有关法规相抵触。凡此种种，已不适应经济社会发展的需要，要求条例必须作出调整。

　　但凡改革，必有阵痛，但仍须义无反顾推进。以立法的形式修改条例，就是为改革提供坚强有力的法律保障。省委书记罗保铭在省委六届五次全会上就曾鲜明地指出，海南岛就这么大，客观上需要我们对宝贵的土地、林地、岸线、岛礁、填海地等资源进行集中管理、优化配置。加强对林地资源的集中管理，完善林地审核审批制度，从短期看、从局部看，市县的资源处置权有所制约；但从长期看、从全局看，有利于实现全省资源科学合理配置，有利于实现资源效益最大化，有利于海南永续科学发展，也有利于通过规范管理堵塞漏洞。省长蒋定之在省政府常务会议上曾强调，对林地的管理必须实行最严格的措施，林地总量要不断增加，林地质量要不断提高，这也是对我们后人负责，也对历史负责，这是一条底线。

　　改革没有休止符，改革需要勇气和担当，政府简政放权是改革，一定程度的集权也是改革。我们有理由相信，这份经过广泛深入调研，凝聚各方智慧和共识的改革，一定会得到全省人民的理解和支持，一定会得到不折不扣的贯彻、执行，它也必将激发出新的能量和动力，为海南在全国生态文明建设上发挥表率作用，为争创中国特色社会主义实践范例，作出海南的贡献与担当。

　　连线

　　昌江林业局局长吉承臣：

　　林地范围明确

　　工作将更好做

　　本报石碌5月30日电  （记者黄能  特约记者黄玉宁）“这个修订很有必要，我们早就盼着修正案出台了，以后的工作就好开展了。”今天，获悉我省林业用地管理条例修正案通过后，昌江黎族自治县林业局局长吉承臣高兴地告诉记者。

　　“林地范围之前有点模糊，对我们日常开展林业工作造成一些困扰。”吉承臣表示，关于林地范围的表述，原有的条例和国家法规存在一定的出入，林业部门和相关部门在这个问题上常有所争执。现在，修正案将确定林地的依据由土地利用总体规划调整为林地保护利用规划。“有了明确的界定，以后在林地范围这个问题上就不必和其他相关部门发生争执了。”吉承臣说。

　　林地范围的明确，对于林业部门具体操作林政事务的林政股负责人陶秀英来说，更是一件好事。陶秀英从事林政工作17年了，她告诉记者，自己亲身经历了林业相关法律法规逐步完善的过程，深切体会到相关法律法规越完善、越明确，林业工作越好开展。陶秀英介绍，之前昌江棋子湾某酒店项目征地时，由于项目土地在昌江土地利用规划上明确为旅游建设用地，并非林业用地，但是土地上确有大片木麻黄等林木，林业部门根据国家森林法认为必须办理相关手续，但是国土部门和业主认为不属林地不需办手续，结果双方起了争执。“虽然手续还是办了，但各方花费了很多精力。”陶秀英说，现在修正案出台后，这种扯皮的事情就不会有了。

　　“除了林地范围的明确之外，林地审批权收归省林业部门，也减轻了我们的压力。”吉承臣坦言，作为市县林业部门，林地审批容易出现把关不严的问题，一方面给一些干部留出违规审批，谋取私利的空间，另一方面审批权收归省里后，有利于我省所有林地得到有效统筹管理，对全省林业资源得到更好保护至关重要。

　　琼中林业局副局长黄章福：

　　全省统筹一盘棋

　　林地保护更得力

　　本报营根5月30日电  （记者洪宝光  特约记者黎大辉）我省林地审批权由省级林业部门行使，琼中黎族苗族自治县林业局副局长黄章福表示，这将更好地保护琼中生态，保护海南生态。

　　《海南经济特区林地管理条例修正案（草案）》规定，确定林地的依据由土地利用总体规划调整为林地保护利用规划，将林地的界定修改为“本条例所称林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地，林地范围由本省林地保护利用规划确定”。进而从立法上解决有关部门长期争执的林地范围问题。

　　草案还根据国务院《森林法实施条例》的规定，林地征收和占用审核审批权在国家和省级林业主管部门。据此，规定林地审核审批权由省林业部门行使。

　　保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。黄章福告诉记者，一直以来，保护青山绿水，呵护海南“绿色之肺”，是琼中环保工作的重中之重。

　　黄章福说，市县没有了审批权限，要更改林地性质得由省林业部门批准，这将更好地保护林地，保护好琼中的生态。“因为省里会对全省林地进行有效统筹，全省一盘棋，林业资源能得到更好保护。”黄章福说。