海南地方立法综述：以科学立法引领和推动海南改革发展

　　以科学立法引领和推动海南改革发展

　　——十八大以来海南地方立法综述

　　海南省人大法制委员会

　　依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，党的十八大明确作出了到2020年全面落实依法治国方略的重大决策。立法是依法治国的前提和基础。党的十八大以来，在中共海南省委的领导下，海南省人大及其常委会紧紧围绕争创中国特色社会主义实践范例、谱写美丽中国海南篇章、建设法治海南的新要求新使命，坚持服务大局、突出重点、急用先立，努力用好地方立法权和经济特区立法权，把修改完善法规摆在更加突出位置，加强重点领域立法，把群众路线教育实践活动整改成果转化为推动人大立法工作的强大正能量，积极推进科学立法、民主立法，着力提高立法质量，审议通过和批准地方性法规或法规性决定45件，通过立法推动制度创新、引领改革发展，为海南科学发展、实现绿色崛起、全面推进国际旅游岛建设提供了有力的法制支撑和保障。

　　一、坚持党的领导，以立法贯彻落实省委的重大决策部署

　　坚持党的领导是全面推进依法治国的基本原则。党的领导是做好立法工作的根本保证，是立法实践证明的一条基本经验。海南省人大常委会始终坚持党的领导，紧紧围绕省委确定的改革发展任务统筹谋划立法工作，科学制定立法规划和立法计划，积极推进重点立法项目，自觉地将省委的大政方针通过人大的法定程序成为全社会一体遵循的行为规范和准则，从制度上和法规上保证省委改革开放和发展的重大决策的贯彻实施，保证党在新的历史条件下始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。省人大常委会建立了地方立法的重要工作和重大问题向省委请示报告制度，自觉把地方立法工作置于党委的领导下。省人大常委会五年立法规划经省委同意并印发执行，年度立法计划向省委主要领导汇报，重要法规草案和立法工作中遇到的重大问题及时向省委请示。省委书记、省人大常委会主任罗保铭同志非常关心立法工作，对立法规划、立法计划多次作出批示，特别是对修订涉及重点改革领域法规中的重大、疑难问题，多次提出具体指导意见，使相关立法顺利进行。省人大常委会在立法中牢固树立党的观念、政治观念、大局观念、群众观念，以法规形式实现党的主张与人民利益的和谐统一。在制定涉及重大改革和发展决策的法规时，在事关政治方向、政治原则的重大问题上注意将政治敏锐性、政治辨别力和法治思维结合，将立法工作放在全省工作大局中思考，放在国际国内和全省发展的大环境中审视，妥善解决立法中遇到的矛盾和问题，使党的主张和人民意志的统一在法规中得到充分体现。坚持党对立法工作的领导，保证了海南地方立法工作的正确方向，保证了涉及海南改革发展重大立法问题的科学决策，也保证了地方立法质量和法规的有效实施。

　　二、发挥立法的引领和推动作用，加强重点领域立法

　　发挥立法的引领和推动作用，是坚持依法治国、依法执政的必然要求，是全面深化改革的重要保障，是推进国家治理体系和治理能力现代化的可靠保证。发挥立法的引领和推动作用，关键是实现立法与改革决策相衔接，坚持在法治框架内推进改革。近年来，海南省人大常委会坚持问题导向，注重把深化改革、促进发展同完善立法有机地结合起来，加强重点领域立法，发挥立法的引领和推动作用，确保重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。

　　首先，主动将地方立法放在全省改革发展大局中去谋划，对立法项目做出科学安排。省人大常委会高度关注改革发展进程，省人大法制委员会、法工委加强与省委、省政府有关部门的沟通，积极研究改革中的立法问题，及时提出立法需求和立法建议，从立法角度提出解决问题的思路和办法，使立法紧跟改革发展的步伐。在制定立法规划和年度立法工作计划时，省人大法制委员会、法工委结合海南的重大改革发展部署选择立法项目，区分轻重缓急，有计划、有步骤地开展立法。今年5月，省人大法制委员会、法工委按照省委六届五次全会精神和2014年重点改革工作方案的部署，在年度立法工作计划的基础上，制定《海南省人大常委会2014年重点改革相关立法工作安排》，对立法项目进行部分调整，安排了十一个方面改革事项相关立法任务。其次，坚持问题导向，加强重点改革。省人大常委会主动适应、服务于海南重点领域改革的需要，针对影响海南改革发展中存在的突出问题，通过立法为改革扫清体制机制上的障碍。一是为贯彻落实党中央和省委关于生态文明建设的新要求，优化资源配置，破解当前林地、土地、海域管理中影响发展的突出问题，省人大常委会修订了《海南经济特区林地管理条例》、《海南经济特区土地管理条例》，审议了《海南省实施〈中华人民共和国海域使用管理法〉办法(修正案草案)》，放管结合，推动林地、土地、海域资源审批制度改革，加强稀缺资源的集中管理。二是为了贯彻落实《旅游法》和国务院、省委关于深化旅游业改革和发展的要求，针对我省旅游业发展中存在的问题，省人大常委会修订了《海南省旅游条例》，从加快转变旅游发展方式、保护旅游资源等方面完善促进我省旅游业改革发展的“基本法”。三是为了贯彻落实中央和省委关于调整完善生育政策，依法实施单独两孩政策的改革任务，省人大常委会修订了《海南省人口与计划生育条例》。四是按照简政放权的改革要求，省人大常委会运用经济特区立法权，先后两次作出《海南省人大常委会关于在海南经济特区停止实施部分行政审批的决定》，在海南经济特区停止实施35项行政审批事项，稳妥推进行政审批制度改革。五是为推进工商登记制度改革，省人大常委会修订了《海南经济特区企业法人登记管理条例》，完善先照后证制度，实行注册资本认缴登记制度。六是针对自然保护区管理体制不顺、生态遭破坏等问题，省人大常委会修订了《海南省自然保护区管理条例》，将自然保护区划入生态保护红线，实行严格保护。第三，适应海南科学发展和民主法治建设需要，审议通过和批准了一批重要立法项目。比如，以促进特色产业发展为主题，完善经济立法，省人大常委会制定或修订了《海南经济特区森林旅游资源保护和开发规定》、《海南省查处违法建筑若干规定》等；以建设海洋强省为导向，加强海洋立法，省人大常委会修订了《海南省沿海边防治安管理条例》，填补了我省公安边防机关在南海维权执法的法规空白；以谱写美丽中国海南篇章为主导，继续推进生态立法，省人大常委会修订了《海南省矿产资源管理条例》，制定了《海南省饮用水水源保护条例》等；以保障和改善民生为主旨，加强社会领域立法，修订了《海南省城镇从业人员基本养老保险条例》，修订了《海南省实施<中华人民共和国教师法>办法》等；以推进政治文明建设为目的，完善地方政权建设立法，省人大及其常委会修订了《海南省人民代表大会议事规则》等。

　　三、发挥人大在立法工作中的主导作用，健全人大主导立法的工作机制

　　发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，是推进人民代表大会制度与时俱进的重要内容，是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求，是发挥立法引领和推动作用的机制保障。近年来，省人大常委会努力在立法的立项、起草、审查、审议各个环节发挥主导作用，加强组织协调，统筹整合立法资源，形成合力，提高立法质量。

　　一是把握对立法项目的主导。省人大法制委员会、法工委在编制立法规划和计划时，注意围绕全省工作大局主动研究立法需求，把握确定立法项目的基本原则，加强项目论证和协调。为牢牢把握立法工作进程，保证工作进度，省人大法制委员会、法工委严格按照立法计划，以“倒推法”制定每一项法规的工作进度时间表，督促各有关单位做到“任务落实、时间落实、组织落实、责任落实”，增强实施立法计划的严肃性。

　　二是把握对法规草案的主导。一方面，坚持提前介入政府有关部门的法规草案起草工作。另一方面，加大自主起草法规草案的力度。对一些涉及多部门、协调难度大、对全省发展影响大的项目，由省人大法制委员会、法工委组织自主起草。如《海南省违法建筑处置若干规定》、《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》等法规草案。此外，还探索委托起草法规草案，注意借助外脑，填补了人大和政府有关部门立法力量的不足，缩短了法规草案的起草周期。

　　三是把握对法规草案审议修改的主导。加强审议修改中的沟通协调。省人大法制委在统一审议时，邀请初审工委和省直有关部门列席会议，在审议中对常委会组成人员以及其他方面的意见逐条研究、充分采纳。大部分法规草案在经过法制委审议后都作了不同程度的修改，有的修改幅度较大。

　　经过探索和实践，海南地方立法初步形成了在党的领导下，发挥人大在立法工作中的主导作用，发挥政府及其部门在立法中的重要作用，吸收人大代表、专家学者、企事业单位和人民群众共同参与立法工作的立法工作机制。

　　四、推进精细化立法，不断提高科学立法和民主立法水平

　　良法是善治之前提。海南省人大常委会在实践中不断转变立法理念，完善立法工作机制，逐步实现从粗放式立法向精细化立法的转变。

　　一是坚持以人为本、立法为民理念，努力克服部门利益法制化倾向。随着社会利益关系的日益复杂化和人民群众民主法治意识的日益提高，人民群众对于通过法律手段解决现实生活中各种矛盾和问题的期待与呼声比以往任何时候都要强烈。海南省人大常委会注意在立法工作中贯彻落实党的群众路线，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，积极回应人民关切的热点难点问题，充分发挥立法在表达、平衡、调整社会利益关系、维护公平正义中的作用，正确把握人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，统筹兼顾不同方面的利益诉求，找准各方面特殊利益的最佳结合点，使法规能够最大程度地保护各方面合法权益，调动人民群众的积极性、主动性和创造性。

　　二是把握经济社会发展规律和立法规律，增强法规的及时性、系统性、针对性、有效性。省人大常委会注意紧紧围绕解决实际问题寻求治本之策、建立长效机制，写好“关键的那么几条”。转变片面强调“有比没有好”、“宜粗不宜细”的立法理念，努力做到法规的具体条款繁简得当，重点条款精雕细琢，做到能具体尽量具体，能明确尽量明确，确保每一项制度“可执行、易操作、真正管用”。在法规体例和立法技术上，突出法规的实施效果，不追求大而全、小而全，只求管用，注重单项法规的制定，以解决核心问题为目标，有几条立几条，尽量减少和避免法规中的“号召性”、“倡导性”条款，力戒照抄照搬上位法，提高了立法的针对性、可操作性和立法效率。同时，注重地方立法的协调性、系统性，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严，注意与上位法不冲突，与国家政策、国际条约相协调，本省法规之间互不冲突，法规中各种制度、程序互相衔接。

　　三是坚持走群众路线，把党的群众路线教育实践活动整改成果转化为推动人大立法工作的强大正能量。首先，完善人大代表、人民群众参与立法的机制，加强法规调研论证。省人大常委会坚持开门立法，加强每项法规的调研、起草和论证，不断改进法规草案审查工作，使立法更好地“接地气”。其次，建章立制，完善立法工作制度和规程。省人大法制委员会、法工委注重从制度上加强整改，抓紧修订完善相关立法工作制度和规程。先后修订了《海南省人大专门委员会、常委会工作机构立法听证规则》等8件立法工作制度和规程，使法规的立项、起草、审议、审查各环节基本形成了较为科学、合理的程序和规则，使立法工作更加趋于规范化、制度化。第三，集思广益，成立立法咨询专家团队，在广泛征求意见和有关方面推荐的基础上，对我省在法学、经济学、行政学、社会学、生态环保等方面的专家进行了筛选，扩大和调整立法咨询专家队伍。