迟福林：用“多规合一”将全岛规划成一个大城市

　　近日，中央全面深化改革领导小组召开第十三次会议，同意海南开展省域多规合一改革试点。这项改革探索有何背景；“多规合一”到底是什么；其政策含金量有多高；我们应该如何推进？就相关问题，本报记者对中国(海南)改革发展研究院院长、研究员迟福林进行了专访。

　　 “多规合一”的必要性

　　记者：在您看来，推进“多规合一”探索有何必要性？

　　迟福林：今年是“十二五”规划的收官之年，从中央到地方都在编制本地区、本部门、本行业的“十三五”规划。“十三五”是我国经济转型升级的关键时期，科学规划是推进经济转型升级的基础，是实现“四个全面”战略部署的重要保障。但从规划编制、执行、监督的现实情况看，我国还尚未建立科学、协调的规划体制。突出表现在三个方面。

　　规划空间布局的冲突。例如，城乡规划等规划建设的项目用地与土地利用总体规划制定的耕地及基本农田的“红线”时有冲突，导致建设项目用地和耕地保护产生矛盾。

　　部门协调问题。例如，主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划等，分属于不同的管理部门，各行政部门的事权不同，规划目标不同，规划方法和重点也不同。规划存在多头管理，导致部门协调问题突出，规划协调困难，降低了规划的执行效果。

　　规划的权威性不足。规划编制出来后，关键看严格执行。从各地情况看，普遍存在重规划编制，轻规划执行的问题。例如，有的规划花费了大量的人力、财力、物力，但在执行阶段，规划的硬性目标往往让位于“领导意志”、“项目建设”，规划的权威性、严肃性不够，弹性太大。

　　在这样一个大背景下，中央全面深化改革领导小组同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等规划，开展省域“多规合一”改革试点，正是希望海南能在规划体制机制创新方面大胆探索，积极作为，为全国规划体制机制改革趟出新路子，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。

　　 “多规合一”的海南优势

　　记者：这样说，推进“多规合一”探索确实很重要。那为什么海南会成为“多规合一”试点省份，优势有哪些？

　　迟福林：海南率先在全国推进“多规合一”改革试点，有着多方面优势条件，如果加大改革力度，可以在较短时间内见效，为全国提供可复制、可推广的经验。

　　首先，国际旅游岛建设作为国家战略，要求海南推进“多规合一”。到2020年实现国际旅游岛目标的关键在于整合城乡、区域资源配置，全岛要按照“一个大城市”统一规划。

　　其次，海南岛作为独立的地理单元，人口少，面积小，易于把全岛作为一个整体，科学规划建设。

　　再次，海南交通、公共服务等基础设施得到明显改善，将进一步强化城乡、区域的有机对接，有利于全岛统一规划资源利用、产业发展和空间布局。

　　最后，海南行政层级较少为进一步打破地区间的行政壁垒，实现“多规合一”，按照经济社会发展的需要，加快市县之间的融合发展，提供了体制保障。

　　 海南“多规合一”改革内涵

　　记者：一言以蔽之，我省“多规合一”改革指的是什么？

　　迟福林：“多规合一”主要是指按照“全岛一盘棋”的发展思路，把经济社会发展规划，城乡建设、国土、环保、旅游、海洋、林业、交通、水利、产业、社会事业等部门、专项规划纳入“多规合一”管理体系，避免因部门分割、区划分割、行业分割造成的资源浪费以及资源的重复低效利用，进而实现海南空间布局的合理优化，资源利用效率的显著提高。

　　 “多规合一”试点的作用

　　记者：在您看来，开展省域“多规合一”改革试点，对释放海南的资源价值潜力将产生什么作用？

　　迟福林：“多规合一”改革试点对释放海南土地、旅游等重要资源价值，提高资源利用效率和效益将产生重要作用。

　　“多规合一”将释放海南的潜在土地价值。2011年海南单位建设用地创造的GDP为0.78亿元/平方公里，仅相当于2011年广东的1/4、深圳的1/16。如果以“多规合一”盘活土地资源，将极大地提高土地资源的利用效率。到2020年如果海南单位建设用地产出率达到广东2011年的水平(2.85亿元/平方公里)，即使建设用地面积不变，海南GDP将达到9217亿元，相当于2014年GDP的2.6倍；如果2020年达到深圳2011年水平的50%(6.25亿元/平方公里)，海南GDP将达到20212亿元，相当于2014年GDP的5.8倍。

　　“多规合一”将提升全省的平均土地价值。按2012年的数据，其他市县国有建设用地出让平均价格分别仅相当于海口和三亚的47.7%和21.1%。如果适当调整行政区划，做大海口、三亚等中心城市，与周边市县形成统一的城市圈，统一规划土地资源利用，综合用地价格的差距会明显缩小，土地的平均价值将会明显升值。如果土地增值收益的一半返回给当地用于改善民生，老百姓将得到更多实惠。

　　记者：在您看来，开展省域“多规合一”改革试点，对推进我省经济转型升级和全面实现小康目标有什么作用？

　　迟福林：形成以旅游业为龙头、以现代服务业为主导的经济结构是国际旅游岛建设的重中之重。“多规合一”改革有利于加快海南经济结构转型升级，为全面实现小康目标奠定重要基础。

　　“多规合一”有利于推动海南形成以现代服务业为主导的经济结构。2010～2014年，海南服务业占比从46.1%上升到51.9%，年均增长1.45个百分点。“十三五”，预计海南服务业可以保持过去5年增速，2020年服务业占比将达60.6%；如果通过“多规合一”促进服务业、工业、农业协调发展，促进服务业与城镇化协同推进，促进市县间协调发展，加大服务业市场开放力度与体制机制创新，服务业有可能保持年均2个百分点增速，到2020年服务业占比将达到65%左右，比全国高出10个百分点。

　　“多规合一”也有利于全面小康目标的实现。2010～2014年，海南城乡居民收入年均增长12.0%和17.1%，分别高出全国1.2个百分点和1.7个百分点。“十三五”，通过“多规合一”加大国际旅游岛开发开放力度，使城乡居民收入保持12.2%和10.2%的年均增速，到2020年城乡居民收入将分别达到48900元、17720元，略高于全国平均水平，基本达到全面小康的目标要求。

　　 积极探索“多规合一”

　　记者：在您看来，下一步如何推进“多规合一”的改革试点？

　　迟福林：“十三五”按照“全岛一个大城市”的思路统一规划、统一土地开发利用、统一重要资源开发、统一基础设施建设、统一社会事业发展、统一环境保护，整合全岛资源，实现效益最大化。

　　一要建立全省统一的规划管理体制。成立高规格海南省规划委员会，集中统一行使规划管理权；健全规划协调机制，加强全省总体规划与市县规划、土地利用规划、产业规划等规划的衔接；在统一规划的前提下，最大程度向市县放权。

　　二要统一土地资源开发利用。强化省级政府对土地的统筹利用，严格执行土地统一收购储备、统一开发管理、统一公开供应，统一规划岸线资源，严格土地审批，限制最低地价，提高平均地价；建议在新的全省土地总体规划尚未出台前，严格控制用地审批；在统一土地规划利用的前提下，充分发挥市县的积极性。

　　三要统一基础设施建设。重点推进全岛交通一体化，实现各类交通工具换乘无缝对接；推进全省范围内的电信网、广播电视网、互联网“三网融合”工程，打造“数字海南”，实现全岛通信网络一体化。

　　四要统一环境保护体制。建立省级统一的环保体制，各市县环保部门为省级派出机构；建立环保“大部门制”，整合分散在各职能部门的环境行政权，统一集中到环境行政主管部门；加大生态环境保护在领导干部综合考核中的权重。

　　五要统一社会政策。“十三五”末，基本实现全省统一的基本公共服务制度；做好省内、省际间社会保障制度的衔接。

　　记者：您认为，推进“多规合一”改革试点的关键点在哪里？

　　迟福林：从我省经济社会发展中面临的突出矛盾看，“多规合一”改革关键在于打破行政区划体制壁垒。

　　国际旅游岛上升为国家战略，进一步提升了海南旅游、土地等重要资源的价值。海南只有通过独特资源的优化配置，才能实现资源利用效益最大化，才能发挥全国其它地区无法相比的后发优势。从现实看，18个市县分割的区域行政格局，造成了旅游、土地等重要资源的低水平、重复开发，城乡资源、区域资源的互补性和整体优势也没有体现出来。统筹全岛资源，客观要求全岛按照“一个大城市”的思路统一规划设计，从根本上打破旅游、土地等重要资源的行政分割和地区壁垒，通过区域行政一体化的体制安排和政策突破，整合全岛资源，实现优势资源利用最大化。

　　做大海口、三亚。以海口、三亚为重点调整行政区划格局，做大做优做强中心城市，从而实现全省城镇化发展的新突破。

　　“十三五”末，形成“省下辖五大区域性中心城市”的行政格局。优先把海口、三亚、琼海、儋州、五指山五个中心城市发展成为经济强市，增强对周边市县的集聚和辐射能力。在此基础上，突破现有行政格局，形成“省下辖五大区域性中心城市”的行政格局。

　　 “多规合一”要综合改革

　　记者：中央和省委多次强调，要增强改革的系统性、整体性、协同性。试点“多规合一”，应该如何处理这一问题？是否需要出台相关配套政策？

　　迟福林：“多规合一”不是规划的简单合并，而是涉及经济、社会、行政、生态文明等多领域的综合改革，需要加强改革的顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性，成熟一项推进一项，及时总结经验，有计划、有步骤地开展这项改革试点。

　　一是强化海南推进“多规合一”工作领导小组在规划引导、统筹协调的重要作用。

　　二是按照“全岛一个城市”的思路高规格、高水平、高质量编制《海南省总体规划》。全面梳理并统筹协调解决经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划等各类规划之间的矛盾，形成引领全省建设发展的“一张蓝图”。统筹安排覆盖全省的生产、生活、生态空间要素，避免资源浪费和同质化、重复建设，为全国作出示范。

　　三是努力探索“多规合一”规划编制、审批和实施的新机制，推进全省经济社会协调发展。

　　四是在重点领域改革上有重要突破。实行“多规合一”改革试点，涉及到政府改革、市场化改革、土地制度改革、公共服务体制改革等系列配套改革，应加大改革创新力度，在重点领域改革上有重要突破。

　　五是弘扬特区精神，打造国际旅游岛升级版。当前，在海南发展的关键阶段，要特别强调发扬经济特区解放思想、敢闯敢干的精神，抓住“多规合一”改革试点的新机遇，加大国际旅游岛的开发开放力度，为海南绿色崛起提供动力，为全国改革提供示范。（记者 陈实）