聚焦全国两会 | 生态环境部首任部长李干杰：生态环境部就是要统筹山水林田湖草
“（机构）改革以后，给我们打好污染防治攻坚战，加强生态环境保护创造了更好的条件。我们有责任、有义务，也应该有信心和理由把未来的工作做得更好。”17日，李干杰在十三届全国人大一次会议记者会上说。
让生态环境保护不再“尴尬”
17日，全国人大表决通过国务院机构改革方案。根据这一方案，国家将环境保护部的全部职责和其他六个部门相关的职责整合到一起，组建新的生态环境部，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责。
在李干杰看来，与过去的环境保护部不同，新成立的生态环境部就是要统筹山水林田湖草，进行系统治理。
李干杰对记者们说，从监管者角度，新成立的生态环境部，把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来，实现了“五个打通”：打通了地上和地下；打通了岸上和水里；打通了陆地和海洋；打通了城市和农村；打通了一氧化碳和二氧化碳，也就是统一了大气污染防治和气候变化应对。
2018年2月2日，原环境保护部部长李干杰在2018年全国环境保护工作会议上。摄影/章轲2018年2月2日，原环境保护部部长李干杰在2018年全国环境保护工作会议上。摄影/章轲
但从某种意义上说，此次改革只是完成了生态文明体制改革的“顶层设计”，在具体落实中，仍有许多“坚冰”待破。
新任十三届全国政协常委、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅对第一财经记者表示，“无论怎么改，生态环境保护都会涉及与资源开发利用、公共服务部门的权力交叉问题，这是生态环境保护涉及经济、政治、文化、社会、民生多个领域，并且长周期的特性所决定的。”
“长期以来，在我们国家生态环境保护领域，体制机制方面存在两个很突出的问题。”李干杰在17日的发布会上说，第一是职责交叉重复，迭床架屋、九龙治水、多头治理，出了事责任不清楚；第二是监管者和所有者没有很好地区分开来，既是运动员又是裁判员，有些裁判员独立出来，他的权威性、有效性也不是很强。
对于环境保护领域存在的问题，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文曾概括为四句话：横向职能分散，缺乏有效协调；纵向监管乏力，执行约束不足。
改革开放30多年来，中国的环保机构历经多次调整：
1978年，我国成立国务院环境保护领导小组办公室，设在国家建委之下；1982年，机构改革，调整为城乡建设环境保护部下属的一个环境保护局；1984年，考虑到在国际上工作的不方便，改名为国家环保局，还隶属于建设部；1987年，再次机构改革，改为独立的国家环境保护局，直属国务院管理的副部级单位；1998年，改名为国家环境保护总局，成为正部级单位；2008年3月，国家环境保护总局升格为国家环境保护部。
但环保职能分散的问题始终没有得到解决。据第一财经记者了解，此次机构改革前，我国的环保职能分割为三大方面：污染防治职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门；资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门；综合调控管理职能分散在发改委、财政、经贸(工信)、国土等部门。
大气污染、水污染、土壤污染，这三类污染物被列为环保部污染防治的重点。但实际上，以水污染防治为例，环保部对水环境质量和水污染防治负责，水利部对水资源保护负责。“多头统管的体制导致了大家都是统管部门，谁也不服谁。”上海交通大学环境资源法研究所所长王曦说。
“必须高度重视建立协调、协同的机制，把相关部门的信息共享、政策联动作为重点，特别是在‘三定”方案中加以明确。”吕忠梅说。
李干杰也在记者会上表示，“下一步，我们要认真按照中央的部署和要求，落实好这个改革方案。”
交出三年污染防治成绩单
除了完成“职能统筹”的使命，摆在生态环保部面前最紧迫的任务，就是用不到三年的时间，拿出一份污染防治的合格成绩单。
这一目标已经确定。2018年全国环境保护工作会议明确，根据“十三五”生态环境保护规划，到2020年，全国未达标城市PM2.5平均浓度比2015年降低18%以上，地级及以上城市优良天数比例达到80%以上；
同时，全国地表水Ⅰ~Ⅲ类水体比例达到70%以上，劣Ⅴ类水体比例控制在5%以内；受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上；生态红线占比控制在25%左右，自然保护区数量和面积稳中有升，生态系统稳定性增强，生态安全屏障基本形成。
“在全面建成小康社会的整体框架内，生态环境无疑是一块明显的短板。小康全面不全面，生态环境质量是关键。”李干杰说，为了完成好这项任务，应该说在如何谋划好、推动好攻坚战方面还是有了一个基本的考虑、基本的思路，尽管还比较“初”和“粗”。
2017年，全国338个地级及以上城市可吸入颗粒物（PM10）平均浓度比2013年下降22.7%，京津冀、长三角、珠三角细颗粒物（PM2.5）平均浓度分别下降39.6%、34.3%、27.7%，北京市PM2.5平均浓度下降34.8%，达到58微克/立方米，珠三角区域PM2.5平均浓度连续三年达标。《大气污染防治行动计划》确定的目标圆满完成。
“总体上来讲，我们还处在‘靠天吃饭’的状态，天帮忙，我们日子就好过一点，天不帮忙，雾霾就比较重。”李干杰说，要走出这个阶段还有很长的路。
监测数据显示，2017年，全国338个地级及以上城市中环境空气质量达标的仅占29%。部分区域流域水污染仍然较重，各地黑臭水体整治进展不均衡、污水收集能力存在明显短板。耕地重金属污染问题凸显，污染地块再利用环境风险较大，垃圾处置能力和水平还需提高。
此外，我国产业结构偏重、产业布局不合理，能源结构中煤炭消费仍占60%，公路货运比例持续增长，经济总量增长与污染物排放总量增加尚未彻底脱钩，污染物排放总量仍居世界前列。生态空间遭受持续挤压，部分地区生态质量和服务功能持续退化的局面仍未扭转。
“蓝天保卫战三年作战计划，估计很快能够出来。”李干杰告诉记者，有些目标保持不变，有些目标可能会有适当的提高。对于未达标城市“肯定会加点码，至于加多少，现在还在研究”。
2018年，水污染防治将是生态环境部的工作重点。将国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋环境保护职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合在一起后，水污染防治无疑有了强有力的制度保障。
但“大气的问题难，水的问题要解决起来更难。”李干杰表示，下一步要“两手发力”，一手抓污染减排，把污染物的总量减下来。另一手是抓扩容，开展生态系统的保护和修复，增强水生态系统的服务功能，使其有更大的接纳能力和净化能力。
从“质量管理”迈向“风险管理”
在国务委员王勇所作的《关于国务院机构改革方案的说明》中，明确了中央环境保护督察是生态环境部的重要职能。尽管经过两年多的摸索，中央环保督察的模式已经形成，但在新的机构框架下如何推进，仍是一个挑战。
“一刀切”的问题、“平常不作为、到时候又乱作为”的问题，环保督察（查）如何建立长效机制等等，仍需要认真面对。
“我们正在考虑怎样把今年的中央环保督察以及后期的中央环保督察继续开展好、发展好。”李干杰透露，将开展第一轮环保督察的“回头看”，还要针对一些地区、一些省份突出的环境问题，开展专项督察。
“目前已经有26个省建立并且实施了省级环保督察。”李干杰说，“我们的目标是2018年各省份的地方环保督察机制都能够全部建立，并且能够实现所有地级市环保督察的全覆盖。目前，我们正在谋划开展这些事情。”
除此之外，生态环境部还具有“海洋环境保护”“农业面源污染治理”的职责，这又是全新的挑战。
按照“绿色可持续的海洋生态环境”的要求，海洋环境保护要实现“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰”的美丽海洋目标，构建海洋绿色发展大格局。包括总量控制制度、“湾长制”试点、海洋生态修复补偿等等，仍有许多事要去落实。
在推进乡村振兴战略中，农业面源污染已成为一大阻力。但这又是一项范围广、分布散、难根治的污染，涉及企业、农户和地方政府三方利益。
去年10月23日，在十九大新闻中心举办的“践行绿色发展理念，建设美丽中国”记者招待会上，李干杰曾表示，“相对于城镇生活污染和工业污染防治而言，我们对农村污染过去这些年重视的程度是不够的，某种意义上来讲也形成了我国生态环境保护和生态文明建设中的一块短板中的短板。”
2017年12月10日，国合会执行副主席、原环境保护部部长李干杰在国合会全体大会上发表主旨演讲。摄影/章轲2017年12月10日，国合会执行副主席、原环境保护部部长李干杰在国合会全体大会上发表主旨演讲。摄影/章轲
李干杰说，农村生态环境的治理和改善是如此的重要，一方面是满足农村人民群众对美好生活、对美好生态环境的需要，另一方面农村的生态环境直接关系到我们的米袋子、菜篮子、水缸子，也不仅仅是关乎农村人口的美好生活，也关系到我们城镇人口的美好生活，也因此必须把它提到一个议事日程。“十九大报告中明确提出要加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动，这等于给我们打响了发令枪、吹响了冲锋号。”
吕忠梅对第一财经记者表示，生态环境保护部门的职能整合，还涉及30多部法律的授权，需要进行系统梳理并制定整体性修订方案，保证改革在法治的轨道上运行。
“这对立法是一个巨大的挑战，也需要进行整体谋划，提高立法效率和质量。”吕忠梅说。
吕忠梅认为，目前，将国家环境管理的目标定为“环境质量管理”是适当的，适应现阶段生态环境问题及其经济社会发展的要求。但是，如果从建设现代化强国“两步走”的目标看，应该确定更高的目标，将“风险管理”作为新组建的生态环境保护部的职能定位，要根据控制自然资源开发利用所可能引发的生态风险和健康风险的要求，设立内部机构、合理配置人员，建立以风险管控为核心工作的机制。