澳大利亚绩效预算管理及启示

财政部行政政法司

      一、澳大利亚绩效预算管理

绩效预算管理是以结果为导向，通过制定公共支出的绩效目标,把预算资金的分配、政府部门的战略目标和绩效紧密联系起来的预算管理方式。澳大利亚联邦政府自1999年起全面实施绩效预算管理制度，主要有如下五个特征： 

第一，以国家宏观政策为导向制定绩效目标。 首先，政府根据公众对公共服务的需求，确定提供公共产品的总体目标、应提供的公共产品数量和种类，并分配相应的预算。其次，政府各部门根据总体目标，将各自应提供的公共产品目标进行分解和细化，形成具体的部门目标。也就是说，绩效目标的确定严格遵循着国家整体战略规划——中期预算——部门事业发展计划的路径，各部门的绩效目标必须符合政策要求，并同预算有效衔接，这样既可以保证所有部门的绩效目标都是以国家政策为中心，又可以确保所有的规划项目都有预算保障，具有可行性。

第二，以政府部门为主体调配预算资源、实施绩效预算管理。 在各部门的支出预算限额确定后，各部部长可以在预算限额内灵活安排资金，自主决定产出的数量和产出组合。同时，由部门在与财政部协商的基础上确定全面的、详尽的产出和结果目标，明确衡量政府活动数量、质量以及有效性的方法，并在预算和决算报告中报告相关事宜。绩效评价被看作是部门内部的正常管理活动。部门开展绩效评价，至少要明确活动产出、活动结果以及相关管理事项。部门需要识别、度量和公布关键绩效指标，以便议会和公众了解其活动是否达到了预期目标。

        财政部并不直接参与各部门内部的绩效评价，但财政部发布良好行为指引，为部门开展绩效评价提供指导。对于一些共性支出事项，财政部建立统一的评价标准，对各部门做出评价。例如，在对企业及其他非政府机构信息系统硬件资源利用状况调查的基础上，财政部制定了政府部门信息系统硬件配备评价标准，发现政府机构信息系统普遍存在硬件资源利用率不高、超需求配备等问题，要求相关部门在规定时间内整改，同时压缩其以后年度预算。

第三，绩效评价管理和严格审计。 由于预算约束力较强，财经纪律执行有力，澳大利亚未强调绩效评价主体的独立性，而是强调评价主体的多元化和公民的广泛参与性。有公民和服务对象的广泛参与，有政府机关内部自上而下的评价，也有社会评价机构对政府绩效的考核。但是，为了保证评价质量，对评价活动的组织、计划、实施、控制和检查，评价报告的起草等都做出了明确规定。国家审计署可以对政府机构、企业、项目、行业进行绩效审计，衡量公共部门管理的经济性、效率性，督促其提高行政效率和资金使用效益。

第四，绩效评价结果充分利用。 绩效结果利用主要体现在以下三个方面：一是加强项目管理。借助项目评价过程，各部门全面审查项目的实施情况，评估项目管理人员的相关技术和能力，发现项目设计和实施过程中的薄弱环节，及时采取改进措施。二是优化资源配置。部门提交的绩效报告，是内阁、议会决定财政资源分配的重要依据。三是强化项目管理责任。以部门为单位定期发布部门评价报告，详细陈述部门主要的政策目标、产出组合以及相应的资金投入。

第五，绩效信息综合、简明、有效、公开。 绩效目标、评价指标等信息包含在政府部门的预算报告中一并公开，使产出、成果与预算的关系一目了然。针对绩效指标过多导致评价报告冗长、重点不突出、时效性差等问题，强调评价报告要重点关注关键指标，产出指标评价要能够与其他部门、地区及私人领域进行比较。要求所有部门必须公布评价结果，并由财政部汇总，定期出版。

二、澳大利亚绩效预算管理对我国的启示

从发展趋势上看，绩效预算是世界各国预算改革的方向。借鉴澳大利亚绩效预算管理经验，可从以下五个方面完善我国的绩效预算管理工作。

1.加强绩效预算管理法律体系建设，树立绩效预算理念 。 政府效率的提高有赖于管理理念、管理方式和管理程序的转变。澳大利亚实行绩效预算管理后，政府的角色从管理者转变为公共产品的提供者，管理理念、程序、方法也随之变化。通过改革不仅降低了公共支出成本，扭转了财政赤字的趋势，而且提高了公共机构的效能和效率，增强了公共机构对公众需求的反应，公共服务质量得到了提高。我国的绩效预算虽已经开展多年，但绩效预算理念尚未真正树立，一些部门甚至把绩效预算管理当作预算之外的一项工作来应付。原因之一就是目前的绩效预算管理制度不完善，规范性差、效力弱、责任轻，不利于推动绩效预算管理工作的深入开展。因此，应当积极推进绩效预算管理的法律制度体系建设，促进政府部门和工作人员转变管理理念，将政府的角色从管理者、控制者转变为公共服务的提供者，加快营造绩效管理的文化氛围。

2.与中期财政规划管理相衔接，赋予部门预算管理的灵活性和自主性。 绩效目标、预算限额、绩效指标是紧密结合的，根据绩效目标配置预算资源，依据资源投入情况确定产出和结果指标，三者必须有效衔接，权利责任必须统一。当前，我国预算管理中存在财政部门管理过宽、过细的问题，应结合中期财政规划管理改革，允许各部门在预算限额内灵活安排资金，自主决定产出的数量和产出组合，同时承担相应的责任。

3. 完善预算绩效目标框架，重点评价部门整体绩效状况。 虽然我国已经开始试行了项目支出绩效评价和部门整体绩效评价，但由于我国尚未制定预算绩效目标框架，致使预算编制与国家发展规划不能很好地结合。应研究建立“国家整体战略规划—中期财政规划—部门事业发展计划—预算绩效目标—预算支出项目”框架，以部门整体绩效目标为重点，兼顾项目支出绩效目标，将国家整体战略规划切实落实到预算绩效目标体系之中，注重政府预算支出安排的宏观性和合理性。根据部门预算绩效目标，对项目进行大规模整合，重点以部门绩效目标为依据，设定项目或项目群，注重项目整体协调性，切实改变目前评价范围零碎、散乱的状况。

4.有效利用绩效评价结果，建立与部门预算有机结合的奖惩机制。 绩效评价的目的是将评价结果加以应用，通过建立评价结果的反馈应用机制，为预算编制提供重要参考依据，为加强财政支出项目管理和领导决策服务。建立与部门预算相结合的奖惩机制，对评价结果优秀并绩效突出的部门（项目），在安排后续资金时给予优先保障。对评价结果为不合格的，要求部门针对项目实施存在的问题进行认真整改；在安排该部门新增项目资金时，从紧考虑，并督促其加强项目前期论证和综合分析，确保项目资金使用的安全有效。

5.推进绩效预算信息公开，强化外部监督制约。 目前，绩效目标、评价指标、结果评价报告等信息均未对社会公开，而是采取部门设立或拟定、财政审核的方式。由于无需向人大报告和公开，缺少外部监督，各部门对评价工作不够重视，导致评价工作质量低下，财政部门陷入到了绩效目标、评价指标、结果评价报告审核等大量具体事务中，费时费力仍成效不大。建议将绩效目标、评价指标等纳入部门预算报告、将结果评价报告纳入部门决算报告中一并向人大报告并向社会公开，激发部门评价工作的压力和动力，提高评价工作质量。