海口“多规合一”改革方案出台将避免责权不清

21.08.2015 09:45

原标题：海口“多规合一”改革方案出台将避免责权不清

为“多规合一”带个好头

一个公园，在规划部门那里是建设用地，而到了国土部门那里就成了非建设用地。

一个水库，在国土部门那里是建设用地，而到了规划部门那里又成了非建设用地。

……

各种规划之间标准打架、条块分割、衔接不够、信息不畅常常造成这种谛笑皆非的后果，导致土地指标难以利用，项目落地难度增加，让一个成功的项目跑前期至少两三年，让许多不错的项目卡在某些环节，不了了之。

规划间的矛盾已经成为重重壁垒，掣肘了地方经济的发展。8月20日，中共海口市委十二届九次全会上，海口“多规合一”改革实施方案正式出台。这是根据海南省总体规划部署，结合海口实际情况破除部门壁垒，而探索建立的一套可示范、可推广、可持续的技术规范体系和体制机制。

多规之间

矛盾重重

各用各的语言，各套各的标准，各坚持各的意见，规划之间缺乏有效的协同机制

“多规”是什么概念?

以一个在海口落地的项目为例，首先要经过发改委的立项审批，因此项目必须符合“国民经济和社会发展规划”;然后要国土部门做土地初审意见，此环节确定项目拟用地块是否符合“土地利用总体规划”;再到规划部门看项目选址是否符合“城市总体规划”和控制性规划的要求，审批后获得项目选址意见书。

但这只是三个最主要的规划，属于发展类规划。接下来要看项目是否符合禁止类规划，如环保规划、林地保护利用规划、海洋功能区划。再是所涉及的各专项规划，如各部门编制的产业规划，交通局编制的各类交通规划等。此外还要套“主城区控制性详细规划”、“镇控制性详细规划”、“绿线规划”、“紫线管理办法”、“蓝线规划”、“黄线规划”等。包括“海南国际旅游岛海口市建设发展规划纲要”、“海口市十二五时期人口规模与城市发展规划”、“海口市建筑节能十二五专项规划”等在内，据不完全统计，目前海口主要部门执行的和正在编制的主要规划共计90个左右。

三个主要规划编制依据不同、审批主体不同、规划期限不一，如“国民经济发展规划”依据宪法，规划期限5年，由人大审批;“城规”依据城乡规划法，规划期限20年，由国务院审批;“土规”依据土地管理法，规划期限15年，由国土资源部审批。再加上技术标准打架，为矛盾埋下各种伏笔。

目前海口“城规”与“土规”差异图斑总计100.74平方公里，城规超出土规76.99平方公里。海口“多规合一”工作领导小组调研中发现，而由各自主管部门审批的环保、林业、海洋规划，与三个主要规划空间冲突严重，如土规与公益林规划重叠面积总计80.28平方公里，建设用地冲突面积10.72平方公里;土规与一般林地重叠面积总计809.54平方公里，建设用地冲突面积55.72平方公里;环保类生态红线中包含商品林114.75平方公里。

规划间条块分割、标准打架、衔接不够、信息不畅造成了啼笑皆非的后果，如某公园在国土部门为非建设用地，而规划部门为建设用地;某大于10万立方米水库，国土部门为建设用地，规划部门为非建设用地。

“各用各的语言，各套各的标准，各坚持各的意见，规划之间又缺乏有效的协同机制。不了解情况的，说官员不配合;了解情况的，说政府办事效率低下。”海口“多规合一”调查小组工作人员指出，“多规之间的矛盾，已经造成土地指标难以利用，项目落地难度增加等壁垒。一个成功的项目跑前期至少两三年，许多项目则卡在某些环节，最后不了了之。”

“2年前，我们就发现这些矛盾和问题已经成为重重壁垒，制约了海口的经济发展，于是主动开始摸索多规衔接途径。”海口市规划局编审办主任王恩君表示，“经过2年的尝试，今天海口多规改革已到了攻坚阶段!”

突破口在打破层级

搭建数据库，构建“多规合一”审批与服务应用平台，统一接入省信息平台，实现数据共建共享

“关键的一跃，在于改‘自下而上’的推动，为‘自上而下’的推动。”海口“多规合一”工作领导小组有关人士认为。

2013年7月，海口市委出台了《关于进一步强化科学规划引领作用的决定》，提出规划编制要相互衔接，形成横向到边、纵向到底、体系完备、结构合理的“城乡规划一张图”，实现发展目标、空间布局、土地管制、生态约束的“四统一”。

但体制始终是横亘在各规划间最大的障碍。“我不归你管，凭什么听你的?听了你的，我又如何向上级主管部门交差?”

2015年6月5日，中央全面深化改革领导小组第十三次会议上，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。

省域层面的改革，对海口来说无疑是一重大利好。在仔细消化省委书记罗保铭的相关批示精神，省长刘赐贵的相关部署要求之后，省委常委、海口市委书记孙新阳提出，紧密结合与省直相关部门对接，既要与“全省总体规划”妥善衔接，还要体现规划的协调性，坚持规划的指导性，树立规划的权威性，强化规划的公开性。

突破口在打破层级。“解决层级规划之间、同层级规划之间，以及市、区、镇之间，谁管谁、谁听谁，谁服从谁的问题。”海口“多规合一”工作领导小组有关人士说道，海口此次改革方案是统筹了发展类规划、禁止类规划、专项规划、专业规划等四个层级的纲领性规划。

土地利用总体规划和城市总体规划必须与国民经济和社会发展规划相衔接;依据“多规合一”总体规划的空间布局要求，城市总体规划和土地利用总体规划必须相统一;禁止类规划中，一级禁止性生态红线区指导所有的规划，一级限制性生态红线区与三个发展类规划相衔接，当一级限制性生态红线区中涉及林业、国土、海洋、环保等几个部门规划的调整时，在“多规合一”的基础上，围绕最新的三个发展类规划对限制性生态红线区进行调整;发展类规划和禁止类规划指导专项规划和专业规划。理清市与区的规划层级管理关系，由市一级统筹各区，区一级统筹各镇。

打破层级间的壁垒，表现在“绘制一张蓝图”和“建设一个平台”上。建设一个平台，是指搭建数据录入、多规协调衔接、动态更新和信息应用为主要功能的数据库，构建“多规合一”审批与服务应用平台，统一接入省信息平台，实现数据共建共享。

编审管监4分离

避免责权不清，部分职能工作流于形式，行政效率低下

“过去各规划是自编、自审，各自的上级部门主管和相关部门监督。自弹自唱，缺乏全局性。遇到问题，要么停滞，要么调规。”海口“多规合一”工作领导小组有关负责人表示，规划编、审、管、监责权不清，部分职能工作流于形式，因此行政效率低下。

好在海口拥有完整的规划事权，此次改革方案利用机构重组，理顺了管理机制，建立编、审、管、监分离的“多规合一”管控体系。

在规划编制方面，以“一张蓝图”的第一层级为例，三大主要规划均在GIS(地理信息系统)平台上，录入城市总体规划和土地利用总体规划数据，相互对比三大规划的目标与指标。

在规划审查方面，将改组“城市规划委员会”为“海口市规划委员会”，设立常委会和专委会。常委会是指建立“多规合一”的技术顶层机构，内部再增设土规、林规、环规等专业委员会，负责多规技术审查;同时，内部增设技术协调机构，专门负责多规运行中的协调工作，并对接省级多规合一部门，确保上下衔接。“以此实现对多种规划的审查和管理，是海口改革中最具特色的地方。”工作小组认为。

在规划监督方面，分内部监管和外部监督。内部监管由执行监督委员会完成职能，外部监督则将海口市人大和政协纳入了规划监督的组织。有了人大和政协的参与，更符合“开门搞规划”，整个规划过程公众参与度更高，更加公开、透明。

探索了2年多，规划学术界专家认为：多个规划走到今天之所以会出问题，“标准不一、条块分割、衔接不够”只是技术层面的表象，内因在于管理不统一，部门争夺空间权力，行政壁垒造成了部门利益大于整体利益。因此，“多规”真正要想“合一”，关键在于管理部门需要“合一”，否则“一张蓝图”依然由多个部门按照自己部门内的管理办法和标准进行分头管理，那么矛盾依然难以从根本上化解，最多只能局部改善，并且在管理过程中还要付出极高的沟通成本。

按照海口“多规合一”改革方案，海口市规划委员会作为一个管理“一张蓝图”的机构，在一定程度上实现了机构的整合，为各成员单位构建了一个沟通的平台，优化了部门之间的协调过程，迈出了由“多规合一”促进机构改革的第一步，但这也还只是第一步。

“目前海口市规划委员会只是一个议事机构，各成员单位依然在各自的管理框架之下运行各自的管理程序，部门并未真正‘合一’。下一步，以海口市规划委员会的运行经验为基础，适时启动机构改革合并，才是‘一张蓝图干到底’的核心保障。”海口“多规合一”工作领导小组有关负责人介绍，从国际经验上来看，一般在城市级政府，市域国土都是由一个部门来具体管理的，这样才能保证管理效率最大化。以“多规合一”推动机构改革，最迫切、最具备可操作性的也是在城市一级。这也是海口此轮改革积极创造“海口经验”，力求全省改革示范责任担当的出发点。

倒逼行政审批改革

实现行政许可和行政审批事项的大幅削减，优化审批流程，推动政府真正向服务型政府转型

“当海口‘多规合一’改革实施到位，一个项目可能只需两三个月就能落地，实现10倍提速。”海口“多规合一”工作领导小组有关负责人抱以满满的信心。

多规体制下，规划间的横向协调不够，如市一级审批流程中，各部门的审批依据和审查重点各有侧重，当过程环节出现问题，就会导致流程反复，影响审批效率;规划间纵向的问题，表现在上下衔接不够，如控规和乡村规划编制与审批主体分属不同层级，市级土地供应的管理权限逐步移转至省级主管部门等因素，导致很难形成全市一盘棋的规划实施和资源配置。又由于投资建设信息不透明，分别涉及发改、国土、建设、市政等20多个部门分头管理，不能实现在一个平台上查阅一致的信息。如此信息交换不充分，造成数据归总难、项目前期决策耗时长等。

“有时候上到规委会了，才知道出了问题，但此时提出的意见不全面，执行起来就埋下了隐患。”海口市规划部门人士表示，有时候大家费了很大的力气，但还是无能为力;有省市重点项目，在强力推进的压力之下，找不到解决之道，左右为难，结果却是领导指责部门办事不力。

而在办事的企业、老百姓看来，以往各种行政审批制度改革，提速的大都是不痛不痒的环节，并没有触及体制改革的核心。但规划体制改革的核心，又在机构和机制的改革上。

“有了基于‘多规合一’总体规划，绘制‘一张蓝图’、搭建‘一个平台’的体制机制改革，能反过来推进行政审批制度改革，真正实现行政许可和行政审批事项的大幅削减，优化审批流程，推动政府真正向服务型政府转型。”海口“多规合一”工作领导小组有关负责人认为，但这一改革的方向，是倒逼进行的。

海口的“多规合一”方案，至少能在三个方面简政放权、提速增效。

一是对产业园区建立准入制度、退出机制、底线原则，明确准入标准和原则，建立负面清单，最大限度地简化行政审批。可由园区管委会提供服务，采取备案制或登记制。

二是围绕已经编制控规的区域，由相关部门开展区域环境评价、区域压覆矿产资源评估、区域地震小区划评估、节水审查等工作，对符合控规的项目，以区域为单位的专业评价、评估和审查，取代项目的专项评价、评估和审查，最终实现取消项目的专项评价、评估和审查。

三是通过“多规合一”总体规划，建立“多规合一”的地块开发建设条件制度，在地块出让前，明确和地块相关的出让条件，一经出让不再进行其他审批。通过“多规合一”体制机制的运行，不断深化和推进行政审批改革。

“未来在海口上项目，一次性审批，拿到地之后，各职能部门不再设置门槛，一律绿灯。如此一来，项目落地速度大大加快，全市一盘棋的资源配置也将更加合理。”该人士表示。

坚守边界与底线

最大限度守住生态红线、环境质量底线，最大限度发挥资源优势和利用效率，保障生态空间有效管控

当实现一张蓝图管控全市时，什么才是规划的“出发点”和“归属点”呢?

8月20日上午，全省深入推进“多规合一”工作电视电话会议上，省长刘赐贵专门就启动市县“多规合一”改革工作，提出十个方面具体要求，第一个方面就是“明确生态红线要求，提出管控具体内容”。

海口“多规合一”方案中，一张蓝图具体包括四类边界：城市规模边界、城市增长边界、生态保护边界、重大设施边界。其中，城市规模边界和增长边界主要为城镇空间;生态保护边界内部为严格禁止任何建设的一级生态空间;生态控制边界内部为实施生态控制的二级生态空间。各空间对应各类规划的法定用地分类。

“生态是海口‘多规合一’的底线。”海口“多规合一”工作领导小组有关负责人表示，“这也是海口生态立市的要求。”

海口的生态立市是指，将生态立市作为规划的“出发点”和“归属点”，严格划定生态红线，以生态优先的原则考虑空间布局和生态体系的构建。最大限度地守住生态红线、环境质量底线，最大限度地发挥资源优势和利用效率，保障生态空间有效管控，建设生态城市典范。

接下来，海口将按照“两带两廊”的生态空间结构，继续完善“城外田园空间+城市海绵系统+滨海滨江自然岸段”的生态空间格局。

“多规合一”后“海澄文”的大一体

由于《海南省总体规划》(过程稿)对海口提出了继续深化“省会经济圈”机制，打造琼北旅游圈、大海口都市圈、大海口产业圈的功能要求。而构建“‘海澄文’都市群”，通过“多规合一”改革下的大一体布局，实现三市县联动有序发展，将力推省会经济圈建设。

把全省当做一个城市来规划，划分为北、南、中、东、西、海洋等六个功能分区，形成“两群两翼+风情小镇+美丽乡村”的空间结构，北部的功能即“省会都市圈”。

“确定区域一体化的战略定位、目标及产业发展空间、基础设施的一体化发展思路，以促进‘海澄文’一体化发展，但发展过程中要有得有失、有取有舍，要优势互补、互利共赢、共同发展。”海口规划部门有关负责人认为，“多规合一”改革将实现区域资源的最佳配置，体现在“海澄文”三市县产业的协调性，大交通的互联互通，基本公共服务的一体化以及生态资源的一体化几个方面。

海口“多规合一”

四性

(一)体现规划的协调性

与海南省总体规划全面衔接，划定城镇规模边界、城镇增长边界和生态红线。协调发展类规划、禁止类规划、专项规划、专业规划四个层级规划，规范各区、镇各类规划。

(二)坚持规划的指导性

“多规合一”总体规划指导规划编制和行政审批改革。“多规合一”总体规划指导新一轮的发展类规划及禁止类规划、专项规划的编制和动态调整。同时，指导各专业规划的编制、修定和完善。市一级规划指导和约束区、镇各类规划。以规划审批代替项目审批，实现行政许可和行政审批事项的大幅削减。

(三)树立规划的权威性

确定“多规合一”总体规划的法定地位;以“多规合一”总体规划为纲领，引领全市发展，管控资源配置，约束建设行为;坚持规划编制、审查、审批、管理、监督的程序法定化。

(四)强化规划的公开性

坚持“开门搞规划”。广泛征求社会各界意见，吸收行业专家、市民代表参与，提升规划的公开性;建立多规数据库和应用平台，实现规划信息共享透明，推动规划审批便捷高效。

绘制一张蓝图

划定城镇规模边界和城镇增长边界，消除规划矛盾