海南创新先行先试 拓宽游艇法治航道

游艇云集三亚鸿洲游艇码头

三亚凤凰岛国际邮轮港，边检官兵为游客办理通关手续

　　党的十八届四中全会明确提出，“立法主动适应改革和经济社会发展需要”。近年来，围绕邮轮游艇这一新兴产业，海南利用大特区地方立法权优势，充分发挥立法的引领和推动作用，大胆创新，先行先试，在全国率先出台《海南经济特区口岸管理条例》、《海南省游艇管理试行办法》等相关配套法规。同时，海南还积极与国家相关部委沟通，争取专门针对海南“量身打造”的特殊法规政策支持，为邮轮游艇这一新兴产业的蓬勃发展打下了至关重要的法治基础。

　　探索 | 大胆探索起草省级口岸管理法规

　　《海南经济特区口岸管理条例》成为当时全国口岸管理中实施时间较早、改革力度较大的一部地方条例，为全国《口岸管理条例》的制定，进行了有益探索

　　作为全国最大的经济特区，海南四面环海的独特地理环境，让港口口岸的建设和管理，成为牵动全省经济建设和改革开放全局的一件大事。

　　早在建省之初，省政府颁布实施了《海南省国家海港口岸管理暂行办法》、《海口机场口岸管理暂行规定》、《关于加强疏港工作的若干规定》、《海南省进出口货物装卸点管理规定》等规章，初步规范了海南口岸综合管理工作，但一直没有形成一部综合口岸管理法规。

　　“口岸管理是一个综合的系统工程，涉及交通运输、外贸经营、口岸查验等数家单位，且隶属于不同的行政、业务部门，很多还是代表国家在口岸行使职权，各自都有国家制定的法律、法规，如《海关法》、《进出口商品检验法》、《国境卫生检疫法》、《进出境动植物检疫法》、《海上安全监督法》、《出境入境边防检查条例》等，但很多法律法规内容交叉，造成执法部门业务重迭，重复查验现象，严重影响口岸通关效率”。省海防与口岸办公室主任周功民告诉记者，“改革开放初期，在口岸综合管理方面，国家和地方都没有出台法律法规，各地在口岸综合管理方面，缺乏权威的管理依据和手段。”

　　为推进口岸通关改革，加强口岸综合管理，海南于1997年（国家尚无口岸综合管理法律、法规）依据全国人大给予海南的特别立法授权，开始大胆探索起草省级口岸管理法规——《海南经济特区口岸管理条例》。

　　省口岸办海港处副处长胡绵德介绍：“从1994年开始，其后历时两年做了大量艰苦细致的工作，记得光《条例》名称就经过三次修改，全文全面性修改二十稿，局部性的修改不计其数。最终于1997年3月28日省第一届人民代表大会28次会议审议通过。”

　　该条例第一次对全省口岸体制改革探索的一些突破性经验，用立法形式予以肯定，因此成为当时全国口岸管理中实施时间较早、改革力度较大的一部地方条例，其中提出的一些改革措施在全国口岸系统引起了较大反响，为全国《口岸管理条例》的制定，进行了有益的探索。

　　比如在旅客出入境手续上，该条例向国际惯例靠拢，进行了大幅度改革简化。把旅客出入境时的边防、海关、动植检、卫检四道关卡，简化为边防、海关两道卡，动植检、卫检只对可疑人员和物品查询抽检，极大地缩短了通关时间。

　　这一举措，对当时海南刚刚起步的邮轮游艇产业而言，具有关键意义。当时从海南起航不久的“双鱼星号”邮轮，全船1500名旅客，办理入关手续要3个小时，条例颁布后只要45分钟，通关速度比香港还快。

　　其后，于2002年7月26日，经省二届人大常委会28次会议进行了修改。

　　起步 | 出台我国首部游艇产业地方性规章

　　《海南省游艇管理试行办法》在游艇检验登记、安全保障和出入境管理等方面实现了15项政策突破

　　2009年12月，国务院正式出台《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》明确提出：“积极发展邮轮产业，建设邮轮母港，允许境外邮轮公司在海南注册设立经营性机构，开展经批准的国际航线邮轮服务业务。研究完善游艇管理办法，创造条件适当扩大开放水域，做好经批准的境外游艇停泊海南的服务工作。”海南的邮轮游艇产业，真正迎来属于自己的春天。

　　游艇管理在我国尚属新生事物，国家没有完备的法律、法规，长期是参照商船进行管理，对游艇产业发展有诸多制约。面对发展迅猛的邮轮游艇产业，实施更加开放的游艇管理政策，显然势在必行。

　　省口岸办副主任周雪君告诉记者：“当时面临的主要问题，一是游艇‘进不来’。一些游艇不能提供当时规定所要求的船舶检验证书、适航证明文件、设计图纸、船舶检疫证书、悬挂检疫信号、保证金等，因而无法进入海南海域；二是游艇‘游不动’。当时全省的游艇码头、海上游览景区，基本都不在开放海域，就算游艇入境，也无法到这些海域停泊和游览观光；三是游艇办理进出海南口岸、出入境、转港、人员登艇等手续，十分繁复。”

　　针对这些问题，省政府把研究《海南省游艇管理试行办法》作为当年一项重点工作任务，力图从法治层面进行破解。

　　回忆起历时7个月的起草过程，省口岸办海港处处长李琼至今记忆犹新。“当时我们首先广泛收集游艇业主、游艇会、口岸单位等反映的游艇管理方面存在的主要问题，针对问题展开调研，学习借鉴香港和国际的通行做法，形成政策需求和解决方案。”

　　为了形成草案，起草组先后召开十多次专题会议研究修改文稿，并多次发函向各相关单位征求意见，文稿先后修改了十多次。

　　2010年11月，《海南省游艇管理试行办法》（以下简称《办法》）正式颁布实施。作为中国第一部专门规范游艇产业发展的地方性规章。《办法》在游艇检验登记、安全保障和出入境管理等方面实现了15项政策突破。如在“出入境管理”方面，放宽了游艇办理出入境手续、接受检查的地点；放宽了境外游艇游览观光活动水域；简化了游艇出入境审批手续，从审批改为报备等。

　　周功民认为，海南大胆探索用立法推动产业发展的路径，体现了强烈的创新意识和先行先试思维。《办法》从海南实际出发，借鉴国外境外游艇管理的成熟做法，在中央有关部门的大力支持下，大胆改革创新，在游艇管理措施上有新突破。实施新的管理办法以后，境内外游艇在海南检验登记更加宽松，操作认证更加灵活，出入境手续更加简便，游览观光的海域更加广阔。《办法》的适时出台，对规范游艇产业管理、引导产业发展具有重要意义，适应了全省游艇业发展的迫切要求，为全省游艇业大发展奠定了制度基础，也为海南吸引国际高端游客、发展游艇旅游做了重要的铺垫。

　　完善 | 为游艇产业编织“法治保障服务网”

　　以《海南省游艇管理试行办法》为主纲，一系列配套服务产业发展的地方法规、国家相关部门的扶持政策办法相继出台

　　近年来，以《海南省游艇管理试行办法》为主纲，一系列配套服务产业发展的地方法规、国家相关部门的扶持政策办法相继出台，为海南邮轮游艇产业编织了一张日益完善的“法治保障服务网”。

　　——2010年12月，海南省办公厅转发了海南海事局《海南省游艇安全管理暂行办法》。该办法从2008年开始调研，2010年启动起草，一举从法规的层面破解了长期制约游艇产业发展的“游艇图纸审核手续、游艇登记户籍、外资比例限制、驾驶员证书不通用、境外人士在海南考取游艇驾照”等问题。

　　——2011年2月，海关总署根据国家赋予海南在国际旅游岛建设中对游艇管理“研究完善”和“先行先试”的政策，专门为海南出台《中华人民共和国海关对海南省进出境游艇及其所载物品监管暂行办法》。该办法增加了游艇出入境地点、让游艇担保更加灵活多样、进出境手续更加简便、境外游艇在海南停留时间更能满足度假需要，并对游艇的进出境监管、境内境外期间监管、法律责任等均作出具体规定，为海关执法提供了有效依据。

　　——2013年7月，国家质检总局出台《海南省出入境游艇检疫管理办法》。这是国家质检总局继深圳后，第二个针对地方出台的检验检疫规章。该办法借鉴了类似海南地理环境的岛屿国家对游艇出入境检疫、携带动植物管理的做法，提出了一系列游艇出入境检疫新举措。

　　——2013年10月30日，公安部、国家旅游局联合下发通知，同意海南省开展邮轮边境旅游异地办证。这一政策落地前，非海南省户籍居民只能持用护照参加邮轮边境旅游。新政策落地后，全国各地的居民在三亚、海口异地办理出入境通行证，就可参加邮轮边境旅游，比办理护照的时间大为缩短。

　　展望 | 打造全国最具影响力游艇产业基地

　　邮轮游艇产业已逐渐成为海南新的经济增长点。全省出入境邮轮旅客从2009年的3.3万人次增长到2013年的14.6万人次，年均增长44.7%

　　在法制体系不断完善支撑下，近年来海南邮轮游艇产业不断加快发展。截至2013年年底，全省已拥有邮轮相关企业6家、游艇制造企业8家，游艇销售、服务的企业138家，游艇会（游艇俱乐部）39家及游艇相关专业培训机构3家。目前全省游艇保有量约1000艘，仅次于上海，位居全国第二。

　　在基础设施方面，全省已建成2个邮轮专门港口：我国首个10万吨国际邮轮港——三亚凤凰岛国际邮轮码头，可一次性接待3000名国际游客入境，年接待游客能力达60万人次以上。二期工程完工后，将成为亚洲最大的国际邮轮母港之一；海口秀英港目前可停靠5万吨级邮轮。此外，全省已建成运营的国际标准游艇码头10个、泊位1529个。

　　统计显示，自国际旅游岛建设上升为国家战略以来，邮轮游艇产业已逐渐成为海南新的经济增长点。全省出入境邮轮从2009年的34航次增长到2013年的274航次，年均增长68.5%；邮轮旅客从2009年的3.3万人次增长到2013年的14.6万人次，年均增长44.7%。2009年出入境游艇仅14艘次，出入境游艇数量以后逐年呈均衡增长态势，2013年出入境游艇达到93艘次，占全国游艇出入境总量一半以上。2010年以来，海口、三亚、万宁等地成功举办国际邮轮游艇论坛、展览、峰会、赛事等近20场次，形成了“海天盛筵”、“环海南岛国际大帆船赛”、“司南杯帆船赛”、“万宁国际冲浪节”、“垂钓节”等知名品牌，吸引一大批国内外喜爱游艇的人士及游艇经销商进驻海南。

　　随着国际旅游岛建设的深入推进，海南将积极打造中国邮轮游艇产业的先行试验田，朝着建设中国游艇大省的目标迈进，力争到2030年，使海南成为我国最具影响力的游艇产业基地、东南亚一流的游艇运动乐园和世界级的游艇展销中心。