欧盟6月将对地中海蛇头采取军事打击
意大利海军向困在地中海的非法难民递水。资料图片
挪威全球分析中心和打击跨国有组织犯罪全球倡议共同发布的一份报告显示，由北非、中东国家通过利比亚进入意大利的人口走私等路线。
新京报制图/高俊夫
据英国《泰晤士报》21日报道，一名“伊斯兰国”恐怖嫌疑人假装成偷渡客经由地中海进入意大利，该名男子涉嫌协助发起了造成22人死亡的突尼斯博物馆袭击案，有数据显示，今年以来4个月内已有35000名左右偷渡者通过地中海偷渡抵达欧洲，其中四分之一来自叙利亚。非法移民偷渡一直是意大利等欧洲国家的棘手问题，今年以来愈演愈烈，当地时间18日，欧盟28个成员国通过一个行动计划批准今年6月采取军事行动打击地中海蛇头。专家认为，为期一年的行动固然能起到震慑的作用，但仍“治标不治本”，这些走私偷渡网络，往往与当地部落、武装之间有着密切关系。
罕见“闪电计划”
欧盟“对外”达成一致
近年来通过非法偷渡入境欧洲的难民日益增多，令欧盟十分头疼。中东和非洲偷渡者主要来自战乱和贫穷国家，比如叙利亚、利比亚等。最常用的一条路线是“地中海中线”，从利比亚出发抵达意大利南部，进而再进入欧洲腹地，2014年一年，就有至少15万人通过这条路线抵达了意大利。
偷渡引发的人道主义问题也触目惊心，今年以来，已有超过1800名难民死在了通往欧洲的路途中。
恐怖分子也是偷渡受益者之一。据一份报告显示，人口走私涉及的金额每年是两三亿美元，而包括“伊斯兰国”在内的恐怖分子都受益于人口走私。此外，包括美国在内的西方国家也担心恐怖分子会通过走私这样的非法路径进入国内。
欧盟4月以来连续召开了多轮紧急会议，讨论如何打击非法移民，以及开展人道救援。4月底欧盟的紧急峰会上，利用军事手段打击组织偷渡蛇头的计划就被予以讨论。5月18日，这一计划正式得到批准。
欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼当天宣布，在一场“激烈”的会议之后，欧盟各成员国外长与国防部长一致通过了该计划。军事行动的指挥总部将位于意大利首都罗马，这也是最多偷渡者踏上欧洲大陆的第一站。意大利海军少将恩里科·科瑞登蒂诺担任总指挥官，他此前曾负责过欧盟海军打击海盗的任务。
欧盟只用了不到一个月就通过军事行动的计划，速度之快在欧盟历史上也非常罕见。
中国国际问题研究院欧洲所所长崔洪建在接受新京报记者采访时表示，欧盟希望从内外两方面来解决这一难题，外部即通过军事手段，内部则是通过在成员国之间摊派难民指标，但各成员国对此存有较大争议。“内部的协调比较难，所以相对来说，对外达成一致就更容易。”
空中打击蛇头
欧盟需组建军队抵御威胁
夏天一直是偷渡的“旺季”。
莫盖里尼希望行动在两周后，即6月份开始。
按计划，军事行动将分阶段进行。第一阶段主要是收集偷渡者情报，通过加强海军飞机和卫星侦察，了解偷渡者的路线。
第二阶段包括在公海或者利比亚海域拦截、扣押和转移偷渡船只。
最后，是对“偷渡船只采取一切必要行动”，包括对船只和设施发动攻击以摧毁蛇头组织。
目前欧盟并没有派出地面部队的计划，只是准备从空中或者欧盟船只上向蛇头发动打击。
据估计，行动初期前两个月将耗费1300万美元，整个行动预计将持续一年。
英国国防官员透露，英国将提供无人机为第一阶段的行动收集情报。
此外《卫报》则报道，英国还可能派出皇家后勤舰队的“莱姆湾”号湾级船坞登陆舰参与行动。该舰甲板上可以起降三架“默林”直升机，货舱甲板可以容纳32辆“挑战者”II主战坦克，并能搭载300名全副武装的士兵、登陆车和支援物资，将对行动提供强有力的支持。
除英国之外，法国、德国、意大利、西班牙也均已承诺将为行动部署军舰。
2008年前后，欧洲组建了欧洲海军，执行反海盗的活动，维护欧洲的航运安全。但总体来说，欧洲的防卫还要依托于北约，甚至受制于北约。乌克兰危机令欧洲对俄罗斯的担忧增加。今年3月，欧盟委员会主席容克呼吁建立一支欧盟联合军队，称北约不足以保护欧洲，欧盟需要自己的军队抵御边境威胁。
游说联合国
没有授权无法在他国执行行动
尽管欧盟希望六月就能展开这一军事行动，但这涉及利比亚及其他国家海域。这就意味着，如果欧盟想要自己的船只进入利比亚水域，或者想对偷渡船只发起打击，它就必须得到联合国安理会的“绿灯”放行，此外还需要得到利比亚等国家政府的同意。
莫盖里尼正在为此奔走游说。她说，欧盟正寻求与利比亚当局，以及所有利比亚有关部门建立合作关系，并认为这样做将有望促使联合国安理会通过决议。刚刚从纽约归来的莫盖里尼说，“我的纽约之行也表明了这一点。至少目前看来，我们不会碰上较大的政治阻力和反对意见。”
但事情可能并不像莫盖里尼想象的那样乐观。
“欧盟希望得到联合国的授权和支持，”崔洪建说，欧盟通过这一计划也是借此向联合国施压。但在联合国层面，难民输出国对此有不同的意见，协调起来并不容易。
依据国际法的规定，如果没有获得联合国授权，欧盟无权到主权国家利比亚的水域开展行动，或者扣押一艘悬挂国旗的船只。
即便得到联合国批准，也将面临很多难题。
“如果是公海巡逻，相对来说麻烦会小些。但如果认定蛇头在某些国家领海活动，那必须要和这些国家达成协议，要这些国家允许或者提出请求。如果这些国家不同意，擅自进入他国领海就构成侵略了。”崔洪建说，目前受国际社会认可的利比亚政府已明确拒绝欧盟计划。
该国驻联合国代表表示，军事行动“不是一个好主意”。虽然利比亚也有强烈的愿望和欧盟合作打击偷渡走私者，但是，“任何违反利比亚国家主权的行动都不会被接受。”
更何况，自从卡扎菲倒台之后，利比亚政府事实上已经崩溃，去年利比亚境内两派对立武装发生武装冲突。今年1月两派停火，但目前，利比亚仍然由两个独立的政府分治。得到国际承认的政府主要势力在该国东部，但大多数走私者组织在西部活动。此外，有些小型民兵组织甚至和蛇头合作。这意味着，即使利比亚政府同意和欧盟合作，其力度究竟有多大仍然值得商榷。
执行困境
欧盟的军事手段容易带来麻烦
该计划的很多具体细节都仍需要落实。
“比如怎么区分是不是难民船？拦截的时候造成人道主义灾难怎么办？登船的时候和蛇头发生交火，伤及难民，那又怎么办？”他说，现在已经发生了多起人道主义灾难，如果执行过程中再发生灾难，那欧盟就从难民问题的受害者变成了加害者，所以对于欧盟而言，实施计划要非常谨慎。
另一问题是，军事行动能够解决地中海难民问题吗？
曾负责过欧盟打击海盗任务的格里·诺斯伍德就说，摧毁偷渡船的行动“价值有限”，偷渡船十分廉价，补充起来很容易，而且军事行动将会造成不必要的人员伤亡。
崔洪建也认为，军事行动固然能够在一定程度上威慑偷渡集团，但如果真的要解决难民问题，还是需要和难民输出国合作。“欧盟有一些政策工具，比如发展援助等，可以从源头上解决或者缓解难民问题。现在的做法，看似主动，其实被动。”崔洪建说，因为相较于政治和经济手段，军事手段本身更加容易引起争端和麻烦。
丹麦国际问题研究所研究员汉斯·兰特也指出，摧毁船只并不能消灭蛇头的走私偷渡网络，因为这些网络盘根错节，且与当地部落、武装之间有着密切关系。在他看来，军事行动“治标不治本”，“你不能指望着通过打击一两个偷渡行动，然后整个事情都会解决，问题都消失。”
本版采写/新京报记者 高美