欧洲森林防火工作的经验和启示
欧洲森林防火工作的经验和启示
欧洲是世界上森林覆盖率最高的地区，也是全球森林大火的高发区。森林防火对欧洲来说至关重要，法国、西班牙等国十分重视森林防火，投入了大量精力，积累了丰富的工作经验。
赴欧期间，中欧应急管理合作项目森林防火交流学习代表团先后走访了法国巴黎、马赛和西班牙马德里3个城市，考察了法国内政部公民保护与危机管理总局、法国全国应急指挥中心、法国内政部瓦朗波尔消防培训中心、西班牙民防和紧急情况总局、西班牙空军托雷洪基地、西班牙国家林火信息中心等6个单位，会见了相关负责人，介绍了中国森林防火工作的情况和做法，与当地应急管理和森林防火专家和专业人员围绕中欧森林火灾的管理手段、运行机制、基础建设、预防宣传、监测预警、林火扑救等进行了深入交流，就共同感兴趣的问题进行了热烈讨论。
欧盟森林防火主要经验
欧盟国家对森林防火工作十分重视，许多管理手段与我国都有共同之处，主要经验大致有以下几点：
坚持依法治火。欧洲的森林防火发展历程与我国十分相似。二战结束以后，欧洲森林火灾基本处于失控状态，管理力量薄弱，大火频发。20世纪60年代以来，欧洲各国充分认识到森林防火工作的重要性，在加大资金投入的同时，从法治层面狠下功夫。20世纪80年代，法国政府成立专门的林火研究和行政管理机构，发布《全国森林防火规划》，2004年发布《民事保护法》，对本国森林防火工作的组织实施提供完备的法律依据；西班牙2015年出台《民事保护法》，形成了针对各类应急事件的全国性基本预案和地方性预案。一系列法规制度的施行，为欧洲森林防火工作的开展提供了强有力保障。
实行地方政府负责制。法国应对森林火灾等突发事件的基本模式是以属地管理为主，市镇一级政府是救援的主体，市长是森林防火第一责任人。当事态超出市镇级处置能力范围时，指挥权上移至所在的省，如省级仍处置不了，则继续上移至防区层级。从欧盟应急管理协调中心，到法国国家应急指挥中心，再到7个大区应急指挥中心，最后到全国100个省级行动中心，形成了分工明确、责权统一的4级应急体系。西班牙规定森林防火责任由全国各自治区担负，火灾发生后各自治区负责组织开展应急处置工作，如果火情持续蔓延，中央政府的内政部、国防部、农业部提供相关支持，调动队伍、物资、飞机支援扑救工作。
坚持“以人为本”理念。为有效保护公民的生命和财产，欧洲国家进行了林区土地规划设计，组织专家对火灾原因进行深入分析，并在编制防火规划过程中因地制宜采取保护措施，在建设城镇过程中充分考虑森林防火因素，对建筑物的位置、规模等进行了详细规定，同时有针对性地加强林区通信网络、防火道路、应急取水点等基础设施建设。扑火救灾过程中优先保护人员安全，专门安排直升机救助受灾群众，如扑火危险性较大，宁可放弃扑救。欧洲扑火队员的单兵防护设备十分先进，阻燃服、氧气面罩、专业森林消防车是消防队标配，每次任务也必有医护车随行，确保扑火队员安全。
强化科技手段应用。欧洲国家在防火科研领域走在全球前列，通过监控天气变化、采集植物含水量等手段，实现火险等级精确预警；通过卫星、飞机、地面瞭望和视频监控等手段，构建火灾综合监测网络，提高火灾发现速度。法国和西班牙在对林火进行大数据分析的基础上组织编制了《扑火技术指南》，对火灾扑救各技术环节进行指导。建设了全国应急信息指挥平台，24小时监控全国天气情况、火险变化趋势和突发事件实况，协调组织应急处置工作。欧洲国家在扑救过程中注重科学分工和科学指挥，现场由总指挥官、空中协调官、火情分析官、后勤协调官等岗位人员共同指挥运作，各参战力量分工协作，密切配合。为提高扑火人员的实战能力，法国、西班牙均建有高科技消防人员培训中心，飞行员、驾驶员、指挥员和扑火队员等都可在模拟器上进行实战化仿真训练。此外，各类消防队装备了森林灭火专用大型泡沫车、越野水车、隔离带开设机械和高压水枪、组合水泵等高科技灭火装备，灭火效率很高。
完善的跨国应急联动机制。经过20多年的实践发展，欧盟逐步形成了一套完善的重大突发事件协同应对体制和应急管理机制，任何一个成员国发生灾难，都可以通过紧急反应协调中心得到其他成员国的紧急救助，欧盟提供资金支持（每年仅森林防火一项就有27亿欧元）。专业化的欧盟应急协调反应中心全年运转，为应急工作提供综合保障；公共危机与信息沟通系统确保各方能够在第一时间获取准确信息；标准化的队伍体系可在救灾现场实现无缝对接，提高救援效率；专业的应急培训体系确保各成员国应急管理人员和救援专业人员具备高水平的作战能力。此外，一些邻国间也建立了专门的火灾联防机制，如西班牙和葡萄牙、法国、摩洛哥等邻国签订有联防协议，边境10公里之内发生火灾，邻国消防人员可直接越境施救。
航空消防是扑火救灾的主要力量。欧洲国家水源充足，机场密布，空中灭火成为最主要手段，80%以上的森林火灾是由飞机扑灭的。法国拥有23架固定翼灭火飞机：2架DASH8（10吨）、12架CL415（6吨）和9架TRACKER（4吨），另有35架直升机分布在全国21个基地，主要负责救人、运兵和侦察指挥任务。为提高扑火反应速度，欧洲国家在高火险时段派出消防飞机载人、载水巡护，接报火警后10分钟内飞机即可起飞。西班牙全国共建有8个航空灭火基地，部署灭火飞机257架，灭火飞机可在1小时内抵达全国任意地点，由于空中力量出动快速，50%以上的林火被控制在1公顷以内。
欧洲森林防火工作对我国的启示
欧洲森林防火工作对我国的启示有以下5方面。
加强森林消防队伍标准化建设。从欧盟应急协调机制的经验来看，标准化的队伍体系是其核心要素之一，更是提升各方力量协同作战能力的重要基础，可以在紧急状况下实现人力、物力的快速对接，最大限度地避免职责交叉和推诿扯皮现象，为重特大森林火灾的应急处置赢得宝贵先机。下一步，应结合《全国森林防火规划》（2016-2025年）的实施，出台相关规定或建设管理规范，明确各类扑火应急队伍装备配备标准，明确跨区域、跨部门、跨行业应急队伍联合作战时的衔接细则，明确后方行政指挥与现场专业指挥的职责边界，通过开展经常性的联合演练，提升协同作战能力。
加速发展森林航空消防产业。近年来，我国的航空消防事业取得了长足发展，但与发达国家相比仍存在很大差距，主要体现在先进机型数量不足，管理体制不顺，专业技术力量不强等方面。下一步，建议继续争取有关部门支持，加大投入，增加先进机型保有量，加强专业人才培养，更好地发挥空中灭火力量的作用。此外，与我国主要采用直升机灭火不同，欧洲国家空中灭火机型以固定翼飞机为主，效果很好。下一步，应研究探讨引进以AG600为代表的固定翼灭火飞机的可行性，发挥其载量大、取水快、续航长的优势，在森林灭火中发挥作用。
完善跨省区扑火增援应急机制。欧盟的跨国应急联动机制对于我国的跨省扑火救援工作具有很强的借鉴意义。按照《国家森林火灾应急预案》，当发生启动1级响应后，可“协调增调解放军、武警、公安、专业森林消防队及民兵、预备役部队等跨区域参加火灾扑救工作”。目前，我国在跨省扑火实战中只调动过武警森林部队，还没有地方森林消防队跨省支援的先例，相关预案还不健全，可操作性不足。下一步，应在现有各类省区联防机制的基础上进一步加以完善，重点针对发生重特大森林火灾后跨省调动力量增援相关内容进行细化，出台具体实施方案，适时组织开展跨省扑火演练，确保一旦发生大火，相关省区能够协同作战，有序应对。
开展森林扑火国际应急救援的探索研究。欧盟国家具有完善的灾害国际救援应急体制和丰富的跨国应急救援实践经验。中国在2010年俄罗斯大火时曾经做好了跨国增援救援的准备，积累了初步的经验。当前，世界各国森林火灾频发，防灾减灾国际救援已成为国家外交战略的重要内容，中国作为负责任的大国，有必要及早开展森林火灾跨国救援的探索和研究，汲取欧盟国家经验，做好应急准备，积极参与跨国扑火救灾行动。
应进一步加强森林防火国际交流。两年来，通过中欧应急管理项目平台，我们接触到了欧洲国家在森林防火方面的新思维、新理念，得到了很大的启示。据了解，中欧应急管理合作项目将于今年上半年结束，但中欧应急管理学院这一机构将依托国家行政学院应急管理培训中心长期运作，继续服务于中欧应急管理事业，具体形式包括组织专业培训班、学术研讨会，推动中欧应急数据资源共享等。下一步，建议继续加强与国家行政学院应急管理培训中心（中欧应急管理学院）方面的协调，积极参与后续的中欧应急交流合作，加强森林防火国际交流，取长补短，为我所用。
(来源：中国绿色时报 作者王海忠 编辑刘霞)