完善林地管理立法 呵护海南青山绿水

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　　案例回放

　　林地管理在海南生态文明建设中扮演着重要角色，记者从省林业厅了解到，近年来，我省严厉查处了一批占林毁林案件，为保护我省林地，呵护生态资源作出积极 努力 。本报选出部分典型案例进行回访。

　　案例1乐东破坏海防林地案

　　2011年9月中旬，中央驻琼媒体记者书面向省领导及相关部门反映“乐东县沿海防护林地三千余亩遭到严重破坏，沿海基干林带断带”的情况，引起省委、省政府领导的高度重视。省公安厅、省森林公安局、省边防总队、乐东黎族自治县公安局等相关部门成立专案组，对该案进行侦查。据查，乐东黎族自治县利国镇新民村等6个村委会向19家西瓜种植户非法发包沿海防护林地共21块，涉案林地2372亩。专案组成功侦破毁林案件14起，抓获犯罪嫌疑人17名。2012年2月5日，乐东黎族自治县人民法院对13名毁林违法犯罪嫌疑人进行了公开宣判。周某等13人分别因非法占用农用地（林地）罪、非国家工作人员受贿罪、滥伐林木罪、盗伐林木罪等被判处6个月至5年不等有期徒刑和2000元至50000元不等罚金。另外1名犯罪嫌疑人被批准逮捕。

　　案例2  三亚市吉阳镇大茅隧道鸡冠岭滥伐林木案

　　2013年5月17日，三亚市森林公安局接到报案称，三亚环城高速公路大茅隧道鸡冠岭发生重大毁林案件。经查，三亚某公司负责人陈某违反三亚市林业局于2011年11月1日给该公司的丰产林内套种珍贵树种的批复，在林地改造作业过程中违规作业，并擅自扩大改造范围，非法毁林开垦。2011年11月份，陈某在位于三亚市吉阳镇大茅隧道鸡冠岭北面坡的林地里建设了大门和工棚等基础设施，  2013年4月、5月份，陈某在未办理采伐林木手续情况下，聘请人员驾驶两台小型挖树机将林地内的天然林等植被挖掉，并挖建平台和大型蓄水池，造成国家公益林被伐212.5亩，被伐林木总蓄积量为388.18立方米，被伐林木幼树4万余株。2013年8月，犯罪嫌疑人陈某因涉嫌滥伐林木罪被批准逮捕。目前，该案已移送检察机关审查起诉。

　　案例3  海南某林业公司滥伐林木案

　　2013年4月初，海南某林业公司常务副总李某召集周某、葛某、王某签订承包采伐桉树、运输劳务合同。在未取得《木材砍伐许可证》和征得林业主管部门同意的情况下，周某、葛某、王某各自带领工人和携带砍伐工具进入该公司林场，按照李某的安排对生长在白沙黎族自治县青松乡牙扩村委会区域内的林木进行砍伐。经查，被伐林木总株树62775株，被滥伐林木面积1022.7亩(其中，公益林地为208.3亩，商品林地为814.4亩)，共滥伐桉树木材5142.05吨。该案已侦查终结，于2014年4月18日移送白沙黎族自治县人民检察院审查起诉。

　　《海南经济特区林地管理条例》（以下简称《条例》）于2003年6月制定，2009年5月进行了第一次修正。《条例》的贯彻实施对促进全省森林面积和森林覆盖率不断增加、生态环境保持全国一流水平、增强市县经济社会发展活力发挥了重要的积极作用。但随着海南经济社会的快速发展，《条例》部分 内容 已不适应新形势和新任务的需要，实践中出现了许多新问题、新矛盾，亟待修改和完善。

　　修订《条例》体现了党中央和省委关于生态文明建设的新要求，为坚持生态立省、实现绿色崛起提供了有力法制支撑

　　修订《条例》是贯彻落实习近平总书记视察海南重要讲话精神和省委重大决策部署的需要。党的十八大将生态文明建设列为中国特色社会主义“五位一体”总体布局中的一项重要内容。去年4月，习近平总书记在海南视察时指出：保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。青山绿水、碧海蓝天是建设国际旅游岛的最大本钱，必须倍加珍爱、精心呵护。总书记要求海南要正确处理好发展和保护的关系，着力在“增绿”、“护蓝”上下功夫，为全国生态文明建设当表率，为子孙后代留下可持续发展的“绿色银行”。今年4月，李克强总理视察海南时要求“环保也是生产力，是人与自然和谐发展”，“海南一定要保护好青山绿水、碧海蓝天，从某种意义上讲，这也是在维护民生福祉。这些年，你们为建设绿化宝岛下了很大功夫，希望你们把这种努力坚持下去。”海南省第六次党代会提出坚持科学发展、实现绿色崛起、全面加快国际旅游岛建设的总任务，明确了到2016年全省森林覆盖率努力达到62%的目标。省委六届五次全会报告提出：“要加强对林地资源的集中管理。完善林地审核审批制度。”省委书记、省人大常委会主任罗保铭在省委六届五次全会上的总结讲话中强调，海南岛就这么大，客观上需要我们对宝贵的土地、林地、岸线、岛礁、填海地等资源进行集中管理、优化配置。加强资源集中管理，从短期看、从局部看，市县的资源处置权有所制约；但从长期看、从全局看，有利于实现全省资源科学合理配置，有利于实现资源效益最大化，有利于海南永续科学发展，也有利于通过规范管理堵塞漏洞、保护我们的干部。蒋定之省长在省政府常务会议审议《条例修正案（草案）》时强调，对林地的管理必须实行最严格的措施，林地总量要不断增加，林地质量要不断提高，管理要严格规范，加强林地的保护与管理，这既是对我们后人负责，也是对历史负责，这是一条底线。当前，坚持生态立省，加强生态保护和建设，实现绿色崛起、可持续发展已成为全省发展的共识和趋势。落实好党的十八大精神，贯彻好习总书记的重要指示和省委六届五次全会精神，需要我们进一步加强以森林保护为主要内容的生态保护和建设，正确处理好开发与保护的关系，用科学统筹的方法，加强林地资源的保护和管理。

　　修订《条例》是贯彻实施国务院《全国林地保护利用规划纲要（2010--2020年）》，保护林地生态红线的需要。2010年6月，国务院常务会议审议通过了《全国林地保护利用规划纲要（2010--2020年）》（以下简称《纲要》），《纲要》中确定我省2010--2020年林地保有量面积为3165万亩。《纲要》指出，林地是国家重要的自然资源和战略资源，在维护国土生态安全中具有核心地位，在应对全球气候变化中具有特殊地位。明确要求把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护。为落实国务院《纲要》的目标和要求，2013年12月省政府常务会议审议通过了《海南省林地保护利用规划（2010--2020年）》。各市县政府也于去年和今年初相继批准了各市县的林地保护利用规划。但由于我省《条例》是以土地利用总体规划为依据确定林地范围，其确定的全省林地面积尚不能满足国务院《纲要》给我省确定的林地最低保有量和海南生态省规划纲要确定的全省森林覆盖率保持在60%以上所需3165万亩的红线要求。因此，为保证规划纲要的落实，保护林地生态红线，亟需修改《条例》，将林地保护利用规划作为林地范围的依据予以明确，确立林地保护利用规划的法律地位。

　　修订《条例》是解决当前我省林地管理突出问题，切实加强林地保护管理的需要。尽管自条例实施以来林地管理取得一定的成绩，但我省林地管理仍存在一定程度的混乱。由于现行《条例》部分规定与国家法不尽一致，有关部门和市县在贯彻实施过程中出现认识和执行上的分歧，在林地管理中存在采取化整为零、调整规划等方式违规审核审批林地项目、林地监管不到位、个别林地管理人员不作为或乱作为等问题，导致占而不办、先占后办、少批多占、异地占地等非法占用林地和毁林现象时有发生，屡禁不止，林地保护管理形势依然严峻。这些问题迫切需要通过修改《条例》从立法上加以解决。

　　基于上述形势和任务的需要，省人大常委会审时度势，于2014年5月30日审议通过了《关于修改〈海南经济特区林地管理条例〉的决定》，通过立法为海南坚持生态立法、实现绿色崛起提供有力的法制保障。新《条例》的实施，将对保护我省高品质的生态环境，促进我省生态文明建设和海南国际旅游岛全面建设，谱写美丽中国海南篇章具有重要意义，必将造福子孙后代。

　　修订《条例》过程始终注重贯彻落实党的群众路线，凝聚了全省各方共识

　　省委、省人大、省政府高度重视这次修订《条例》工作。省人大常委会和省政府在省委的领导下，在修订过程中始终注重贯彻落实党的群众路线，推进立法的科学性、民主性，不断提高法规草案质量。

　　2013年9月至12月，省人大常委会负责同志牵头省人大法工委、省法制办和省林业厅组成调研组，对《条例》的实施情况进行调研。调研组深入18个市县采取召开座谈会、实地考察、走访等形式，广泛听取市县人大、政府、林业、国土、林区、农场、乡镇、村委会的意见，召集省直有关单位专题研究林地征占用审核审批权的调整和修订《条例》等问题。2014年1月7日，省人大常委会负责同志带领省人大法工委、省林业厅的同志就我省林地管理有关立法问题赴京向国家林业局的领导征求意见。在充分调研的基础上，省人大常委会和省政府分别将修订《条例》列入2014年的立法计划。

　　按照计划安排，省林业厅起草了《条例》修正案草案，在草案起草修改过程中，省法制办、省林业厅多次征求国家林业局、省直有关单位和各市县政府的意见，省政府召开了3次省长专题会和秘书长办公会，协调有关部门讨论、修改。2014年5月8日至9日，省政府负责同志带队，由省委、省人大、省政府、省法制办、省林业厅有关领导共同组成的调研组，分别在白沙、五指山和海口召开西、南、北三个片区修订《条例》征求意见座谈会，18个市县政府主要领导、分管领导和市县林业局局长参加会议。会上，各市县一致赞成和支持修订《条例》，将征占用林地审核审批权限集中由省级林业主管部门行使。5月13日，六届省政府第21次常务会议审议了《条例》修正案草案，与会的政府常务会议组成人员和省直有关部门一致赞成修订《条例》，通过了修正案草案，并报送省人大常委会审议。5月20日至21日，省人大常委会负责同志又分别召开两个座谈会，征求省人大常委会委员对修正案草案的意见和建议。5月28日，五届省人大常委会第八次会议审议了《条例》修正案草案，常委会组成人员对通过修改林地管理条例，加强林地资源集中管理、完善征占用林地审核审批制度形成高度统一的共识，并就如何加强林地保护和监管提出了意见和建议。省人大法制委员会召开会议逐条研究了常委会组成人员的审议意见，对修正案草案个别条款进行了修改，提出了海南省人民代表大会常务委员会《关于修改〈海南经济特区林地管理条例〉的决定（草案）》，该决定草案获得省人大常委会会议全票通过。

　　修订《条例》的主要内容体现改革精神和保护优先理念，增强了法规的针对性和可操作性

　　调整林地的界定，解决林地范围之争。将确定林地的依据由土地利用总体规划调整为林地保护利用规划，将林地的界定修改为“本条例所称林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。林地范围由本省林地保护利用规划确定。”从立法上解决有关部门长期争执的林地范围问题。

　　完善征占用林地审核审批制度，加强对林地资源的集中管理。一是明确征占用林地审核审批权由省林业主管部门行使。二是明确了征占用林地的审批程序和时限。三是实行征占用林地定额管理制度，林业主管部门不得超定额审核同意建设项目占用或者征收林地。四是增加了征占用林地预审规定。

　　完善林地保护利用规划的编制和变更，加强规划管理。一是调整林地保护利用规划的编制依据。二是禁止随意调整规划。三是增加了对市县林地保护利用规划制定和调整的监督规定。四是要求林地保护利用规划与土地利用总体规划、城乡规划和主体功能区规划等相衔接。

　　加大林地保护力度，保护林地生态红线。一是强化各级政府的责任。县级以上人民政府应当制定监督检查和考核办法，将林地保有量、森林覆盖率作为目标责任考核的重要内容。二是实行林地分级保护制度，对具有防风固沙、水土保持、水源涵养等生态保护功能的公益林地进行重点保护。三是规定使用林地的单位和个人应当按照林地保护利用规划确定的用途保护和合理利用林地，保护生物多样性，防止林地地力衰退和水土流失。未经依法批准，任何单位和个人不得改变林地用途。

　　加大对违法行为的惩治力度，提高违法成本。为遏制破坏林地和毁林等现象，让违法者为其违法行为付出沉重的代价，新修改的《条例》运用经济特区立法权变通国家上位法的处罚规定，区别不同情况，提高了对违法行为的罚款数额，特别是对单位非法占用林地、破坏林地、毁林等违法行为予以重罚。

　　条例答疑

　　疑问1：实践中存在在林地保护利用规划范围以外的土地上种植林木的现象，如何对这些土地和林木进行管理？

　　答：新《条例》将确定林地范围的依据修改为林地保护利用规划，规定林地范围由本省林地保护利用规划确定。我省林地保护利用规划范围以外的土地不是林业用地，即使在此土地上种植了树木，也不作为林地进行管理。

　　疑问2：新《条例》对征占用林地审批程序有哪些新变化。

　　答：一是增加了征占用林地预审规定。规定建设项目需要征收或者占用林地的，项目可行性研究论证时由省林业主管部门提出预审意见。二是明确依法应当以招标、拍卖、挂牌方式供应土地的，由市、县、自治县人民政府向省人民政府林业主管部门提出征收、占用林地申请。三是缩短了市县林业主管部门初审的时限。新《条例》将市县林业主管部门初审的时间由“二十个工作日”缩短为“十个工作日”。

　　疑问3：林地使用者在林地保护方面有哪些义务？

　　答：新《条例》规定实行林地分级保护制度。我省林地保护利用规划根据生态脆弱性、生态区位重要性以及林地生产力等指标，将林地分为四个等级予以保护。新《条例》还增加规定禁止蚕食林地，并对蚕食林地行为设定了较重的处罚。对蚕食林地致使森林、林木受到毁坏的，由林业主管部门责令补种毁坏株数二倍至五倍的树木，处毁坏林木价值二倍以上十倍以下的罚款。对蚕食林地未造成森林、林木毁坏的，按照非法开垦、蚕食林地面积，对个人处每平方米五元以上十元以下的罚款，对单位处每平方米十元以上五十元以下的罚款。

　　条例解读

　　《海南经济特区林地管理条例》于5月30日闭会的省五届人大常委会第八次会议表决通过，其重大意义引发社会广泛关注，近日，省人大法制委员会负责人对新条例进行了解读。

　　调整林地的界定，

　　解决林地范围之争

　　新条例将林地界定为：“本条例所称林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。林地范围由本省林地保护利用规划确定。”原《条例》将林地界定为：“县级以上人民政府土地利用总体规划确定的林业用地，包括土地利用总体规划确定的有林的林业用地和没有林的林业用地。”实践中，由于土地利用总体规划确定的全省林地面积仅为2334万亩，尚不能满足国务院《全国林地保护利用规划纲要（2010———2020年）》给我省确定的林地最低保有量和《海南生态省规划纲要》确定的全省森林覆盖率保持在60%以上所需3165万亩的红线要求。新《条例》对林地的界定，确立林地保护利用规划的法律地位，既落实了《全国林地规划纲要》，保证林地资源集中管理，又与国务院《森林法实施条例》的规定保持一致，从立法上解决了有关部门长期争执的林地范围问题，增强了林地界定的确定性和可操作性。

　　完善征占用林地审核审批制度，

　　加强林地资源集中管理

　　针对我省当前林地管理中存在的突出问题，新《条例》进一步完善了林地审核审批制度，加强对林地资源的集中管理。一是调整征占用林地审核审批权。新《条例》规定征占用林地审核审批权由省林业主管部门行使。二是明确了征占用林地的审批程序和时限，提高行政效能。明确用地单位应当向市县林业主管部门提出用地申请，由市县林业主管部门初审后报省林业主管部门按照规定的权限审核审批或者向国家林业主管部门上报。市县林业主管部门初审的时间，由“二十个工作日”缩短为“十个工作日”。三是明确征收或者占用林地实行定额管理制度，坚持节约集约用地，严格限制将林地转为建设用地。四是增加了征占用林地预审规定，为强化对征占用林地的管理，参照土地预审的规定及外省的有关立法，新《条例》规定建设项目需要征收或者占用林地的，项目可行性研究论证时由省人民政府林业主管部门提出预审意见。

　　完善林地保护利用规划的

　　编制和变更，加强规划管理

　　根据《森林法实施条例》和我省实际情况，新《条例》一是调整林地保护利用规划的编制依据。规定县级以上人民政府林业主管部门应当根据上一级人民政府林地保护利用规划编制本行政区域林地保护利用规划，报同级人民政府批准后公布实施。二是加强对林地保护利用规划的管理，禁止通过随意调整规划违法审批征占用林地。三是增加了对市县林地保护利用规划制定和调整的监督规定。要求市县人民政府制定和变更林地保护利用规划，应当在批准前征求省人民政府林业主管部门意见，并在公布后3个工作日内报送省人民政府备案。四是要求林地保护利用规划与土地利用总体规划、城乡规划和主体功能区规划等相衔接。

　　加大林地保护力度，

　　保护林地生态红线

　　针对我省林地质量不高，水土保持林、水源涵养林、沿海防护林屡遭破坏等问题，新《条例》加大了对林地特别是对生态公益林地的保护。一是强化各级政府的责任。明确规定各级人民政府应当加强林地保护管理，有计划地增加有林地面积，优化树种，改善林地质量，提高森林覆盖率。二是实行林地分级保护制度，对具有防风固沙、水土保持、水源涵养等生态保护功能的公益林地进行重点保护，以改善我省的生态环境。三是明确林地使用者保护林地的责任。规定使用林地的单位和个人应当按照林地保护利用规划确定的用途保护和合理利用林地，保护生物多样性，防止林地地力衰退和水土流失。未经依法批准，任何单位和个人不得改变林地用途。

　　加大对违法行为的惩治力度，

　　提高违法成本

　　为遏制破坏林地和毁林等现象，让违法者为其违法行为付出沉重的代价，新《条例》运用经济特区立法权变通国家上位法的处罚规定，区别不同情况，提高了对违法行为的罚款数额，特别是对单位非法占用林地、破坏林地、毁林等违法行为予以重罚。一是对伪造、变造林权证的行为，处罚幅度由“一千元以上五千元以下”提高到“二千元以上一万元以下”。二是对毁林开垦、蚕食林地，致使森林、林木受到毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏树木株数由“一倍至三倍”提高到“二倍至五倍”，罚款由毁坏林木价值的“一倍以上五倍以下”提高到“二倍以上十倍以下”。对单位擅自开垦林地、蚕食林地的行为，罚款幅度按照破坏林地面积，由“每平方米五元以上十元以下”提高到“每平方米十元以上五十元以下”。三是对单位未经审核审批，非法占用林地、擅自改变林地用途或者在林地上进行采石、采矿、挖砂、取土、挖塘及其他破坏林地的活动，按照非法改变用途林地面积，对单位的处罚由“每平方米十元以上三十元以下”提高到“每平方米五十元以上一百五十元以下”。此外，新《条例》还规定，对有关部门及其工作人员违法审核、批准征收、占用林地，或者擅自变更林地保护利用规划的行为依法追究行政责任和刑事责任。

　　（本版稿件由杜颖整理，省人大法制委、省林业厅提供素材）