有效公开，提升政府治理能力

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，部署全面推进各级行政机关政务公开工作。这份新形势下政务公开的纲领性文件，体现出对传统政府信息公开工作的升华。其中最核心的一点，就是将公开不仅作为夯实政府行为合法性的基础，而且作为提升政府公共治理能力的制度支撑，更加强调公开的有效性与延伸效应，从而建构起兼顾“合法行政”与“良好行政”的制度框架。

　　以政府信息公开条例为核心的传统信息公开制度，主要功能是针对“民可使由之，不可使知之”错误认识，强化政府行为合法性及方便群众的意识。而从更高层次的政府治理现代化角度看，信息公开除了做好与群众切实相关的信息披露以外，还必须通过公开促进公共治理的提升，充分发掘出公开的制度红利。无论是“信息公开”还是“政务公开”，表明“公开”正走向细化和深入。全面推进政务公开意味着，政府治理的全过程充分透明，随时通过公开治理的各个环节，获得更多的民主讨论，得到更多的及时监督，从而提升政府治理的实践理性。

　　在刚刚公布的这份《意见》中，可以看到对政务公开的很多具体制度设计。例如，文件中提到的“重大决策预公开制度”，将涉及重大公共利益的决策事先公开。此举一方面将行政的民主合法性要求延伸到行政决策的过程之中，另一方面也打造了一个公共理性的平台，可以对重大决策进行“压力测试”和后果考量，发现其社会效应与评价，从而更加理性而灵活地调整决策，确保决策出台后的有效畅通。又如，文件强调加强政策解读工作，也是提升政府治理能力的重要举措。这一做法改变了以往认为公开仅仅是客观披露、不进行分析评价的做法，而是将政策解读与政策制定工作结合，形成了一个与社会充分进行理性沟通的全过程，从而促进了公开的实质有效性，增加了公开制度的“附加值”。

　　治理现代化理念要求，政府应该具有“回应性”，这在文件中也有体现，即对“重大政务舆情回应督办”的强调，目标在于塑造“回应型政府”的实践能力。按照传统理解，政府行为及其运转有其专业性和一定程度的封闭性，但在一个全面深化改革与信息技术革命方兴未艾的时代，重要政务既是影响社会的资讯，也需要建立在充分与社会互动的基础上。对于社会舆情聚焦关注的问题，通过公开回应、解释与阐明，有助于及时发现社会反响，找到决策短板，提升治理能力。

　　公开的有效性既关乎理念，也受制度与技术影响。在信息本身成为一种治理手段的“互联网+”与大数据时代，公开的有效性直接取决于信息网络的技术建设。在这一时代背景下，必须有效消除政府部门的信息壁垒，通过移动互联网等技术，塑造政府部门之间在信息分享上的友好关系，避免各自为政。为此，《意见》提出“稳步推进政府数据共享开放”，推动政府内部形成通畅的信息交流、共享、联动的机制，最大程度回应社会、调整决策。

　　相信通过《意见》的有效实施，将塑造出更加注重后果评估、积极回应、与社会充分商谈等现代治理品质，形成以公开为媒介、以民主和理性为内核的现代施政格局。

　　（作者为中国人民大学法学院副教授）