关于财政支出绩效评价基础性问题的再认识

刘国永

根据财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号），财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学的评价指标、标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观公正的评价。这个概念对评价的主体、评价的依据和评价的方式方法以及评价的规范都做了清晰的界定。但是各级财政部门、预算部门单位在实践过程中却面临着诸多挑战，导致评价结论不准确、结果应用困难。而所有这些困难都涉及一些基本的问题：究竟绩效评价属于什么专业范畴？绩效评价参与主体之间的关系是什么？如何正确认识评价方法、指标和标准等问题？对此，很多文章都做了介绍，但是观点不够系统、也不够全面，甚至出现了相互矛盾的地方，也影响了绩效评价工作的质量和深入开展。因此，本文对这些基础问题进行再探讨，以引起大家对这个问题的重视。

一、逻辑起点：对于绩效评价专业性的认识

当前，财政部、中央预算部门单位以及各地财政部门都出台了相关绩效评价相关办法，为全面规范开展绩效评价工作奠定了良好的基础。但是，在具体实施过程中，普遍困惑的是如何设计绩效评价目标、指标以及评价标准体系。没有科学的评价指标和标准体系，评价结果必然是不科学、不准确的，结果也无法应用。究其根源，还是对绩效评价的专业性认识不清楚。各地参与绩效评价实践的第三方中介机构大多数是会计师事务所，使得绩效评价审计痕迹太重，而对资金使用目的和目标不够关注，特别是对公共资金的公共价值认识不到位。因此，亟需要从源头上重新认识绩效评价的专业性问题。本文认为绩效评价的专业不是财务审计、资产评估、财政学、各专业管理等学科范畴，而应该属于公共管理学范畴。

显然，这一认识的改变，首先是基于绩效评价的根本目的是为了改进管理，包括预算管理、部门管理和项目管理等；其次，绩效评价的本质是从管理学的角度对工作的不断改进，是要在历史发展的基础上，不断地做得更好，投入产出效率不断得到优化；再次，绩效评价是运用指标和数据说话，来分析投入与产出、效果之间的关系，反映投入的经济性、产出效率和效益；而不仅仅关注财务管理合规性问题，特别是效益指标的公共价值应该成为指标设计的核心。同时，也不能抓个别典型事件来说明整体绩效。因此，绩效评价报告不同于审计报告和工作总结，而应该属于管理咨询报告。报告是以评价为手段，以指标为工具，以改进管理为目的和目标。

二、顶层设计：如何厘清各参与主体职责关系

参与绩效评价的相关主体涉及到财政部门、预算主管部门、项目单位、专家系统、第三方中介机构、人大政协、社会大众等。公共服务的所有领域和相关利益方，全体都与绩效评价相关。但是，在具体实践过程中，往往没有分清职责，导致大家都在参与，但大家都不知道自己的责任到底在哪儿。财政部相关办法中提及财政部门和预算主管部门（单位）都是绩效评价的主体，但是两个主体之间的关系依然没有清晰界定。因此，开始绩效评价前，亟需对各参与主体的责任关系进行梳理和界定。

第一，财政部门是绩效评价规则牵头制定者、组织协调者和监管者。预算绩效管理是预算管理的重要组成部分，绩效管理服务于预算管理。财政部门对于资金预算分配和监管承担相应的绩效责任。在预算管理的各环节中，将绩效目标作为预算审核的前置条件，组织开展重点项目绩效前评价；预算执行过程中对资金使用进行绩效跟踪和监控，对部门和项目单位的跟踪报告进行再评价；预算执行完毕对项目单位提供的自评价进行再评价或组织重点评价。

第二，预算主管部门（单位）和项目单位是预算的申请者和使用者，对预算的使用绩效承担责任。从预算管理各环节看，项目单位申报预算同时必须申报绩效目标，对申报目标的完整性、准确性、可行性和适当性承担相应责任。预算主管部门对项目单位申报的预算和目标进行审核，承担审核责任；在预算执行过程中，对项目和资金进行监管，对项目单位的跟踪报告进行再评价；预算执行完毕督促项目单位开展自评价，并对项目单位自评价报告进行再评价，同时将评价的结果上报财政部门，并向社会公开。

第三，第三方中介机构作为独立法人实体，在预算管理的前、中、后各环节，接受财政部门或预算主管部门委托，对评价的客观性、公平性和专业性承担相应责任。在对绩效评价专业认识的基础上，亟需对参与评价的第三方市场进行培育，对第三从业人员开展培训及资质认定工作，否则评价报告的法律责任就可能缺失。目前，上海市成立了公共绩效评价行业协会，海南省成立了财政绩效评价行业协会，在这方面的探索具有重大意义。

第四，专家系统作为绩效评价的参与主体，体现了权威的力量和专业的水准。专家系统可以在两个方面发挥作用并承担相应责任，一方面是可以受第三方邀请，作为第三方评价的内部成员，参与第三方评价的专业咨询，以提高第三方评价质量；另一方面是受委托方委托，对第三方提供的评价方案或报告进行论证，作为委托方的权威和代表承担把关责任。当下，很多地方直接委托专家组开展绩效评价，由于专家组本身不是独立的法人组织，其出具的报告是没有法律地位的。

第五，人大、政协、社会大众等，作为公共利益的代表，在预算管理的各环节对绩效评价工作和结果进行监督，承担监督责任和义务。人大还对预算管理全过程所有参与绩效评价的主体承担相应的监督责任。

三、评价方法：究竟如何实施绩效评价

财政部相关制度文件对评价方法做了一些原则性说明，包括成本效益法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法以及其它方法。作为一个规章制度，这样的界定是需要的，但是在具体实施过程中，究竟何种情形下需要运用哪种方法并没有明确，第三方评价机构也不知道具体如何应用哪种方法进行评价。所以，方法众多，还是无所适从，最终导致评价结果不科学、不准确。

根本上看，评价的首要方法为指标评价法，其他方法都属于从属方法，是围绕指标分析采取的相应方法。指标评价的核心是如何设计指标，绩效评价指标体系必须围绕“3E”（即经济性、效率性和效益性）原则进行设计，也是绩效分析的基础。所有方法的选择也应该对应指标进行，在分析经济性是应该用哪些方法？显然因素分析法、比较法、最低成本法是核心方法；在分析效率性时，投入产出模型则是主要方法；在分析效益性时，成本效益法、公众评价法则是主要方法。同时，需要对项目进行科学的分类，不同类型的项目，在选择不同指标时，可以确定主要的评价方法。这样，评价的方法更科学，评价的结果更有针对性和可比性，评价结果也更有说服力。

四、评价技术：评价的指标和标准如何设计

当前困扰评价质量的根本问题是评价指标体系和评价标准如何设计。财政部及中央预算部门在相关的制度文件中，都提出了系列的评价指标体系框架，以规范和引导评价。但是，在真正开展评价时，不同的评价对象不同的评价目的，对于指标的设计和选择存在很大差异。如对部门整体支出、项目支出、政策等开展评价，评价指标体系设计的逻辑框架应有所差别，指标的针对性也不一样。同时，共性指标体系过于笼统，无法满足不同评价对象的需要，但这方面研究和实践中显然没有引起足够的重视。

另外，影响评价结论的核心是评价标准问题，相关制度中提出标准包括历史标准、行业标准、计划标准以及经验标准等，并提出了评价标准由财政部门和预算部门共同制定。但是，不同类型的项目、不同属性的指标在不同的评价目的下，评价标准的选择应该有内在规定性的，不同指标的评价标准设计应该有相对稳定的评价方法和标准支持。否则，一个评价事件，即使采用统一的评价指标，因为标准的差异，也会导致评价结果差异很大。因此，在标准没有确定的情况下，我们现在的评价结果“优秀”、“良好”、“合格”等评价结论是没有意义的。

制约绩效评价质量的问题不仅仅涵盖由于上述一些基础性问题，还包括各方面对评价的重视程度、评价管理、评价队伍、评价的系统支持等。因此，上述问题的再认识，需要引起广泛重视，在实践过程中结合各方面力量选择不同的主题加大研究力度，形成能够直接服务实践的成果，尽快提升绩效评价的质量。否则，绩效本身的绩效问题就会困扰这一工作的深入开展。