海南省全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见及配套性文件解读
海南省全面治理拖欠农民工工资问题的
实施意见及配套性文件解读
2016年9月28日，省政府办公厅印发了《海南省全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》及配套性文件（以下简称《实施意见》）。《实施意见》是落实《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》，规范农民工工资支付工作的省级政府文件。它的颁布实施，是我省规范用人单位向农民工支付工资行为、构建和谐劳动关系的重要制度，是省委、省政府高度重视和解决拖欠、克扣农民工工资问题的重大举措，是确保全省行政区域内农民工及时足额领取劳动报酬的重要规章。
一、《实施意见》出台的背景
近年来，我省高度重视农民工工资拖欠问题，先后出台了一系列政策措施加以保障，农民工工资支付保障机制初步形成，欠薪高发势头得到有效遏止。但也要看到，我省拖欠农民工工资问题在一定范围和某些行业仍较突出，从我省劳动监察查处拖欠农民工工资案件来看，主要发生在建设领域，拖欠农民工工资人数、欠薪数额和讨薪案件逐年上升，保障农民工工资支付形势依然严峻复杂，任务十分艰巨。究其主要原因，一是现行建筑企业用工不规范导致拖欠农民工工资；二是建筑行业违法分包导致拖欠农民工工资；三是缴存的农民工工资保证金比例过低；四是我省建筑领域的信用评价体系尚未完善；五是证明有能力支付取证难，案件移交难。因此加快出台《海南省全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》在当前显得尤为紧迫。
今年1月14日,习近平总书记对解决拖欠农民工工资问题作出重要批示,要求扎实清理欠薪专项检查,严肃查处恶意欠薪案件,有效预防欠薪引发群体性事件,从根本上保障务工人员合法权益。李克强总理也作出重要批示,要求各地抓紧出台全面治理拖欠农民工工资问题的意见,切实维护农民工合法权益,维护社会和谐稳定。1月17日国务院办公厅印发《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）。
国办发〔2016〕1号文下发后，省委、省政府高度重视，省委罗保铭书记作出指示，要求各市县党委、政府要高度重视拖欠农民工工资问题，从讲政治的高度维护农民工的切身利益，采取有力措施，把解决拖欠农民工工资问题落到实处。刘赐贵省长也作出指示，要求各市县政府主要领导要亲自抓一抓拖欠农民工工资的问题，一个企业一个企业清欠，措施要得力。
为贯彻落实国务院和省委、省政府工作部署，做好保障农民工工资支付工作，结合我省已建成的相关职能部门、企业、地方三大责任制为核心的欠薪治理体系等实际，出台了我省的《实施意见》。
二、《实施意见》主要内容
《实施意见》紧紧围绕保护农民工劳动所得这一核心，明确了我省全面治理拖欠农民工工资问题的工作目标、企业支付工资的主体责任、市县（区）两级政府及相关部门的具体监督管理职责，从健全完善欠薪预防、欠薪处理、欠薪惩戒工作机制和加强组织领导等七个方面提出了十八条措施，尤其是为了深入贯彻《实施意见》的落实，我省又结合实际出台了9个配套性文件，成为我省解决拖欠农民工工资问题提供了系统的配套性法规依据，为今后一段时期的治理欠薪工作提供了有力的政策支持。
七个方面主要是：依法规范企业劳动用工行为、全面规范企业工资支付行为、健全工资支付监控和保障制度、改进工程建设领域工程款支付管理和用工方式、加强对欠薪违法行为的打击力度、推进企业工资支付诚信体系建设、加强组织领导。
十八条措施主要是：严格规范劳动用工、建设领域实行用工实名制管理、明确工资支付和清偿主体责任、实行农民工工资与工程款分账管理、实行银行代发工资制度、建立健全企业工资支付预警监控机制、建立和完善企业工资保证金制度、建立欠薪应急周转金制度、规范工程款支付和结算行为、改革工程建设用工方式、依法查处拖欠农民工工资案件、健全欠薪突发事件应急处置机制、加强劳动保障监察执法维权能力建设、完善企业劳动保障守法诚信管理制度、对欠薪失信行为实行联合惩戒、落实属地监管责任、完善部门协调机制、落实各部门职责。
9个配套性文件主要是从企业应承担的义务和政府及其相关部门应履行的职责两大方面制定和完善有关制度。
一是针对企业出台的政策措施。进一步完善农民工工资保证金制度；制定了建设领域农民工工资专用账户实施办法；制定了建设领域施工现场人员实名制监督管理办法。
二是政府及其相关部门应履行的职责。健全处置欠薪群体性突发事件应急预案；完善农民工工作领导小组解决企业拖欠工资问题工作制度；完善涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作；制定农民工工资应急周转金制度；健全用人单位重大劳动保障违法行为社会公布暂行办法和企业劳动保障守法诚信等级评定办法。
突出亮点
（一）实行建设领域实名制管理。当前建设领域农民工合同签订率低、人员流动性大，用工管理不规范，极易出现农民工工资拖欠，而政府相关部门没有有效手段准确、全面掌握农民工信息，在处理工资拖欠问题时存在一定困难。我省要求建设领域施工现场人员实行实名制管理，主要是从：“建库”、“进退场登记”、“考勤”、“编制工资表”、“银行支付”五个方面入手，规范施工现场管理水平，解决工资拖欠问题。实名制管理系统的实施，不仅是推行工程款与工人工资相分离，也是推行银行代发农民工工资的基础。
（二）实行农民工工资与工程款分账管理。施工总承包企业在新建、扩建、改建工程项目开工前，必须在工程所在地的委托银行设立农民工工资专用帐户。工程项目开工建设后，建设单位须于每月１５日前按工程进度款２５%作为人工费用，单独拨付到农民工工资专用帐户。工程施工总承包企业根据务工人员实名登记信息，将上月专业分包企业（劳务企业）、施工班组和农民工本人签字确认的农民工工资清单，于当月１５日前送委托银行，由委托银行将工资直接划转至农民工个人银行卡上。专用帐户资金专门用于农民工工资发放，不得挪作他用，可有效的解决工程款和农民工工资捆绑问题，避免工程款与农民工工资无法界定所带来的困惑，能有效预防拖欠农民工工资问题的发生。
（三）完善农民工工资保证金制度。《实施意见》对农民工保证金制度进行了完善：一是扩大了工程建设领域农民工工资保证金适用范围，从建设、交通运输、水利水电行业扩大到旅游、铁路、电力及通信基础设施建设等其他易发生拖欠工资的行业。二是适当提高了农民工工资保证金缴存金额，新办法规定，建设单位和施工总承包企业必须在工程开工前分别按工程中标价2.5%缴存，不再封顶。三是建立了工资保证金差异化缴存办法，对一定时期内未发生工资拖欠的企业实行减免措施。建设单位和施工总承包在工程项目实施工程中，1年内未发生拖欠农民工工资的，其新报建工程项目的农民工保证金减免应缴金额30%；2年内未发生拖欠农民工工资的，其新报建工程项目的农民工保证金减免应缴金额50%；3年内未发生拖欠农民工工资的，其新报建工程项目的农民工保证金减免应缴金额70%；4年内未发生拖欠农民工工资的，其新报建工程项目的农民工保证金减免应缴金额90%；5年内未发生拖欠农民工工资的，其新报建工程项目的农民工保证金免缴。四是加大了不按规定缴纳农民工工资保证金的处罚力度，对已享受减免政策的在建项目，如出现拖欠农民工工资情况，其工程项目按工程中标价的5%缴纳、经劳动保障监察机构先予划支农民工工资保证金的，必须在接到划支通知书之日起３０日足额补齐，否则按２倍的数额向原帐户缴存已划支的农民工工资保证金。五是推行银行保函第三方担保制度，有效解决企业资金周转困难的问题。
（四）完善劳动保障监察行政执法与刑事司法衔接机制。主要是对人社部门、公安机关、人民检察院、人民法院等四部门在涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作中的职责、案件查处、移送、公安机关提前介入案件的情形及介入后公安机关要做的工作和劳动保障监察行政执法与刑事司法衔接机制工作进行了规范。解决了人社部门、公安机关、人民检察院、人民法院等四部门关于涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接的问题。其中有三个“亮点”：一是建立拒不支付劳动报酬犯罪案件移送农民工工作领导小组联席会议制度，由人力资源社会保障部门牵头，每季度召开1次联席会议，定期互相通报案件办理情况，及时了解案件信息，研究解决查处拒不支付劳动报酬犯罪案件衔接工作中存在的问题，完善监察行政执法与刑事司法衔接工作机制，切实发挥刑法打击拒不支付劳动报酬犯罪行为的有效作用。二是在工程建设领域，有证据证明建设单位已向施工总承包企业拨付80%以上工程款、或者施工总承包企业已向分包企业拨付80%以上工程款，但施工总承包企业或分包企业仍不支付劳动者劳动报酬的，可视为“有能力支付而拒不支付劳动报酬”。三是具有下列情形之一的，人力资源社会保障部门可以提请公安机关提前介入:（一）因企业欠薪发生群体性事件，情况紧急的；（二）涉嫌犯罪行为人故意销毁会计账簿、转移财产、逃匿、暴力抗拒执法的；（三）需要查封、扣押、冻结、清算涉嫌拒不支付劳动报酬当事人财产的;（四）行为人恶意欠薪、恶意讨薪,有可能构成犯罪的;（五）涉案人员众多的；（六）涉嫌跨区域犯罪的;（七）存在黑恶势力干预的;（八）暴力抗法或阻碍执法的;（九）采取非法手段讨薪或以拖欠工资为名讨要工程款的;（十）其它需要公安机关提前介入、联合执法的。
（五）制定了农民工工资应急周转金制度。为切实保障农民工的合法权益，妥善解决因欠薪引发的突发事件，维护社会稳定，制定了农民工工资应急周转金制度，主要是在企业生产经营发生困难或建设领域拖欠农民工工资时，保障其最低生活，解决重大节日及敏感时期发生的影响社会稳定的重大农民工欠薪案件，维护社会稳定。要求全省各级政府财政部门要单列资金作为应急周转金，各市县（区）政府要严格按照地级市不少于500万，县级不少于200万的标准储备应急周转金、重大欠薪案例高发地区要适当提高储备标准，动用应急周转金垫付农民工工资后要及时补足，确保应急周转金足额储备。各市县（区）财政部门要进一步完善政府应急周转金管理使用办法，明确使用条件，规范使用程序，落实追偿责任。同时，省人力资源和社会保障厅、省财政厅、省总工会联合印发了《海南省农民工欠薪应急周转金暂行管理办法》，周转金由省财政厅和省总工会共同筹集。省财政厅和省工会每年各安排1000万元（2016-2020年），五年共筹集资金1亿元。用于在本省内与用人单位形成劳动关系，被拖欠工资且生活困难的农民工。
（六）建立企业守法诚信和失信惩戒制度。将劳动用工、工资支付等情况纳入企业诚信评价体系，对恶意欠薪、欠薪逃匿的要及时纳入欠薪“黑名单”，定期在新闻媒体公开曝光，对严重失信企业由行业主管部门依法依规向社会公布，在政府资金支持、政府采购、招投标、生产许可、履约担保、资质审核、融资贷款、市场准入、评优评先等方面予以限制，形成“一处违法、处处受限”的联合惩戒格局，提高企业失信违法成本。
（七）完善农民工工作领导小组解决企业拖欠工资问题工作制度。为切实发挥省农民工工作领导小组的作用，加强对全省解决企业拖欠工资工作的统筹协调和指导，新增加了省委政法委（省委维稳办）、省高级法院、省检察院、省信访局、省监察厅为解决企业拖欠工资问题领导小组成员单位，加强了机构组织领导。该制度对领导小组成员单位的职责作了详细的分工，明确了各级政府相关职能部门参与工作协调的职责，进一步完善了多部门联合治理机制，形成了全面治理欠薪工作的合力制度。
三、宣传贯彻落实《实施意见》的措施
首先，通过举办新闻发布会、参加海南首档述政栏目《公仆之声》、召开座谈会等方式对《实施意见》进行全面深入解读。
其次，通过媒体对《实施意见》全面宣传。一是近期请海南日报、南国都市报采用专版形式全文刊发，主要宣传《实施意见》及配套性文件的重要意义、指导思想、基本原则、目标任务和主要政策措施。二是全省农民工工作领导小组相关成员单位在各自网站全文刊用《实施意见》及配套性文件、政策解读精髓和内含，用人单位和农民工关注的文件亮点等。三是在南海网开设宣传专题窗口、全年挂放供网民浏览观看，内容每月由南海网与省人社厅劳动保障监察处联系更新。四是利用新媒体的优势，在海南日报微博、微信及时推送《实施意见》的专题专栏专版内容。同时在海南日报客户端开设专栏，用图文、视频等方式解读政策。
再次，大力开展培训工作。一是省人社厅组织全省人社系统内部人员进行培训，对《实施意见》及其配套性文件进行解读；二是各市县要对专职劳动保障监察员、协管员进行全面培训，深入学习掌握相关规定，正确理解使用条文，进一步提高办案人员的业务素质。三是省人社厅、省总工会联合组织拟分4个片区进行培训，主要培训对象为建设单位、施工总承包企业、分包企业、监理单位。通过培训，使其熟悉企业的职责和义务。
最后，开展农民工工资支付专项检查。元旦、春节临近，为确保农民工按时足额拿到工资，维护社会稳定，人力资源社会保障部联合12个部委从2016年11月15日至2017年春节前在全国组织开展农民工工资支付情况专项检查工作。我省农民工工资支付情况专项检查工作也同步展开，确保春节前拖欠农民工工资案件基本结案、群体性事件得到妥善处理、涉嫌拒不支付劳动报酬案件及时移交司法处理，切实维护广大劳动者的工资报酬权益。
