扶贫到户：一个真扶贫、扶真贫的有效办法

扶贫到户：一个真扶贫、扶真贫的有效办法

——关于保亭县、五指山市扶贫到户工作的调查与思考

曾维生  王远玉

扶贫到户，就是以贫困户为单位，对尚处于贫困标准以下的农民进行扶持，使其增加收入，过上不愁吃不愁穿的体面生活，进而脱贫致富。最近，省扶贫办组织相关人员，对保亭黎族苗族自治县、五指山市两个国家扶贫开发工作重点县市扶贫到户工作进行调研，在重点了解近年来扶贫到户工作主要成效、面临困难和问题的同时，还对贫困农户的生产结构、收入水平、消费情况、劳动力素质及其家庭需求等情况进行抽样摸底，对如何调整、完善、充实扶贫到户政策措施做了分析，并提出相关意见和建议。

一、基本情况与经济发展主要特征

保亭黎族苗族自治县、五指山市位于海南省中南部，地处五指山腹地，境内有五指山、阿陀岭、七指岭等，总面积228968公顷，其中耕地面积8779公顷，占3.8%；共辖16个乡镇、119个村委会、794个自然村，其中贫困行政村88个，特困自然村21个；总人口28.05万人，其中农村人口15.16万人，占60.4%，少数民族人口19.4万人，占68%；两县市是典型的山区、贫困地区、少数民族聚居地区，是我省农村工作、少数民族工作重点区域，也是扶贫攻坚战的“硬骨头”和主战场之一。

2012年,两县市GDP43.11亿元，比2010年增加15.85亿元，年均增长26%；地方财政一般预算收入6.4亿元，同比增加2.8亿元，年均增长33.3%；农民人均纯收入五指山市5783元、保亭县6943元，同比增加2004元、3490元，年均增长23.7%和41.7%。由于诸多方面原因，两县市经济规模偏小，2012年，GDP仅占全省1.5%，在全省18个市县中排名倒数第一和第三。从财政收入看，虽然因房地产业发展有所拉动，但也仅有6.4亿元，约占全省的2.3%，在全省排名倒数第三和第五。产业结构整体上处于低层次阶段，农业比重较大，劳动生产率不高，农副产品附加值偏低；工业基础相当薄弱，规模以上工业企业几乎没有；第三产业内部结构不够合理等。

  二、扶贫到户工作主要成效

实行新一轮扶贫开发工作两年多来，保亭、五指山两县市共投入扶贫资金7654万元，对当地113个村、21716户、84762人开展以发展生产、改善基础设施、劳务输出培训为主要内容的扶贫工作。通过扶持和自身努力，当地农村和农民发生了新变化。

首先，农村经济发展了。 以往的荒坡闲地种上一批热带水果和热带作物，大多数农户都饲养家禽家畜，以橡胶、槟榔、芒果、香蕉、瓜菜等作物和猪、牛、羊、“三鸟”为主的种植业和养殖业已经成为当地经济发展主导产业。在乡村橡胶园、槟榔园、芒果园、香蕉园、瓜菜园比比皆是。仅种养业一项，2012年新增各种经济作物、水果5.2万亩，家禽家畜62.6万头（只）；农民基本结束“愁吃愁穿”的历史。

其次，农村基础设施改善了。 昔日一批车驶不进、人行困难的偏僻村庄通了水泥路，一些饮用不上卫生水的地方建起水塔，自来水拉到各家各户；几十年没有通电的农户有了电灯照明；一些因无水灌溉而长期丢荒的农田，因修复了水利渠道而种上庄稼。除此之外，一批农村有了水泥硬道、路灯、排水沟、篮球场、文化室和卫生室等。

再次，农民生活水平提高了。 低矮阴暗的毛草房变成宽敞明亮的砖瓦房或平顶房；大多数村民有电视、摩托、手机，有些还开上小“四轮”、小货车。农民收入水平年年提高。据统计，2012年，保亭、五指山两县市农民人均纯收入6943元、5783元，分别比2010年增加3490元和2004元。

第四，农民思想观念改变了。 由于村容村貌改变，加上文化娱乐设施改善，农村年青人无所事事、集众闹事之类事情越来越少，陈规陋习、封建谜信的东西少了；对扶贫开发认知度越来来高，“要我富”的观念逐步向“我要富”转变，思进取、求致富的愿望越来越强烈；“等、靠、要”思想逐步削弱，商品意识、发展意识不断增强；讲卫生、讲文明、学科技、用科技、遵纪守法、勤劳致富的新风尚已经形成；一批文明生态村和脱贫致富户接连涌现。

三、扶贫到户工作面临问题与困难

（一）缺乏政策指导。 总的来说，海南从建省一开始就以扶贫到户形式来开展农村扶贫工作，但至今从上到下都还没有一个专门的指导性文件或相关法规，从省到县市有关部门的人员、尤其是扶贫办的同志对扶贫到户工作一些基本问题，如概念、内容、模式，以及标准界定、监管手段、效益评估办法等都没有弄清楚、搞明白，可以说，多年来各级扶贫部门对扶贫到户工作的组织协调、监督管理和指导实施是不完整、不系统、不全面的，从某个方面上讲，是缺乏政策指导和引领的，这样，就造成工作起来，底气不足，干劲不大，步子迈得不快。

（二）农户底细没有完全摸清楚。 由于两县市扶贫工作面广线长、量大任重，而扶贫部门人手不够，力量不足，加上乡镇一级政府不设扶贫专干，没有人力和时间深入农村、进家入户了解情况，掌握的也只是贫困户户名及一些表面性材料，至于其人口结构、耕地面积、产业发展、收入水平、思想观念、致贫原因，以及急需帮扶项目等问题都没有更多了解和掌握，工作起来常带盲目性和随意性，对症下药，有的放矢，具有针对性地开展帮扶工作还做得不够。

（三）动态管理和进退机制不建全。 目前两县市对贫困户都进行造册登计，建档立卡，录入电脑，但还没有建立起动态管理制度和进退机制，也就是说，对收入水平没有到达扶贫标准的农户要尽早吸纳为扶贫对象给予扶持；对通过帮扶或自身努力使收入水平超过扶贫标准的农户要让他及时退出扶贫对象行列。由于管理机制不健全，扶贫到户工作往往会出现这样几种情况：一是要扶扶全村，要帮帮大家，纯粹“大锅饭”式扶贫；二是“一顶帽子戴到底”，只要确定你是贫困户了，年年都得到扶持，帽子常年戴着，没人去摘。三是不管标准，不看对象，不论条件，想扶谁就扶谁，想扶那户就扶那户。

（四）办法不多、内容单一。 从抽样调查的4个自然村来看到综观两县市，目前扶贫到户的内容主要表现于基础设施、种养业和培训三大块项目上，而对直接带动农户增收的种养业扶持的办法只是简单的发放种苗，至于项目后续管理及服务工作基本没有顾及，这样就会出现重种（养）轻管，或是只种（养）不管，甚至是领了种苗不去种（养）的现象。这些做法及内容从上世纪九十年代一直沿用至今，随着农村产业结构变化和扶贫政策调整，有必要给予改进与创新。

（五）投入与实际需求差距较大。 据不完全统计，保亭、五指山两县市贫困人口59896人，占农村总人口40%；目前尚有60个行政村、292个自然村不同程度的行路难、饮水难，有2.8万人人均不足0.5亩耕地。2012年，仅扶贫口两县市共投入扶贫资金2838万元，平均每户3500元、每人700元，如果算上其他口的投入，最多也是每户4500元、每人900元。根据国家有关部门“要解决一个绝对贫困人口温饱问题至少需要1万元”的测算，扶贫到户资金是远远不足的，许多农户计划好的项目由于缺乏资金而无法实施，无形拖延脱贫进程。

四、做好扶贫到户工作的优势条件

保亭、五指山两县市虽然属全省较为落后地区，但仍然具备通过以做好做实扶贫到户为主要形式的扶贫开发工作促进发展、改变面貌、缩小差别、实现赶超的优势和条件。

资源优势。 一是同处五指山区域，均处热带、亚热带，长夏无冬，雨量充沛，干湿季节明显。二是森林覆盖面积大，旅游资源丰富，风光旖旎，极富特色。三是草木丛生，植物种类繁多，可入药的有2000多种。这些都为扶持贫困农户发展热带经济作物和高效农业，组织贫困青年参与旅游务工和开发服务业，提供了得天独厚的条件。

政策优势。 两县市既是国家扶贫开发工作重点市县，又是少数民族自治县，享受国家扶贫政策、少数民族自治政策和西部开发政策，这就直接为扶贫到户工作提供了比其他地区更多的资金政策。再是随着省委实施中部发展战略的推进，每年各项专项资金也向这两县市倾斜，不断有项目上马建设，这将是扶贫到户的有力“补充”。

后发优势。 由于资源丰富，生态保护完好，可以从全省乃至全国扶贫到户工作中吸取成功的经验和做法，为自己提供做好这一工作的“直径”，避免不必要的“弯路”，以更短的“捷径”、更快的速度缩短与其他县市的距离。

另外，多年扶贫到户工作实践打下的基础、积累的经验，也将为提升和创新这一工作提供有利条件。

五、对策与建议

（一）加强指导。 从大方面上讲，就是要把扶贫到户工作摆上重要位置、列入主要议程，实行一把手负责制，切实加强组织领导，采取有力措施，真抓实干，促进贫困地区发展，加快贫困人口脱贫致富。从目前来说，就是要做好三件事：即：出台一个意见、开好一个会议、搞好一个规划。出台一个意见，就是要以省委、省政府名义出台一个进一步做好扶贫到户工作的意见，统一思想，提高认识，理清思路，明确目标任务，掌握政策措施，指导全省各部门各行业，尤其是各市县同心协力做好这一工作，开创扶贫开发新局面。开好一个会议，就是要在对扶贫到户工作深入调查研究、认真总结经验、详细分析问题，深入探讨对策的基础上，择机召开全省扶贫到户工作会议，把这项工作向前推进，引向深入。搞好一个规划，就是要从三个层面来研究制定全省扶贫到户工作规划，一个是以行政村为单位的村级规划，一个是市县级规划，一个省级规划。上一级规划要在下一级规划的基础上制定，各级规划要符合实际，处理好总与分的关系，做到相互联系，互不脱节，更不能自相矛盾。规划是科学做好工作的前提，制定好的规划就要认真执行，不要因为人员变动还是其他原因，而改变规划或者是不执行规划。

（二）加大投入。 一是专项投入。两县市是少数民族地区、又是扶贫开发重点地区、还是欠发达地区和农村地区，历史欠账较多，发展缓慢的原因有着多重性和特殊性，因此，要求国家、省对他们要打破条条框框，实行更加的财政倾斜政策，拓宽投资渠道，力争每年直接投入每一县市扶贫到户专项财政资金不少于5000万元，5年内力争达到3亿元。二是行业投入。发改、交通、工信、农业、水务、教育、卫生、文化等行业部门每年每单位要有20%以上的行业资金项目投向保亭、五指山两县市，以拉动当地扶贫到户工作进一步开展。三是社会投入。鼓励、引导、支持和帮助各类非公有制企业、社会组织和海外华人华侨到两县市参与扶贫到户工作，力争每年投入突破2000万元。四是小额信贷扶贫投入。加强小额信贷扶贫到户贴息工作宣传力度，简化贷款程序，强化项目管理，提高服务水平，逐步加大小额到户财政扶贫贴息资金额度，力争每年至少达到4000万元，引导带动小额信贷资金2亿元以上。

（三）健全机制。 要以县为单位，调动各方力量，建立健全一个“政府主导、扶贫办协调、相关部门配合、农村基层实施”的工作机制，使扶贫到户这一系统工程长期从组织上得到保障。市县有关部门和乡镇政府，对享受扶贫到户政策、接受帮扶项目的农户要建立联系制度，为他们提供信息咨询、技术指导、工作问效等服务，确保政府与农户之间沟通渠道畅通，工作不断线。要对扶贫到户工作建立考评制度，一方面考评贫困户自身发展情况，主要包括综合素质、生产生活条件、产业发展、收入状况等；另一方面是考评帮扶政策落实情况，主要内容包括帮扶规划执行、入户扶贫措施落实、政策和资金到位情况等。要合理设置考评指标，力求做到好把握，易操作。

( 四)充实内容。 从横向来讲，在继续做好做实产业、技术、劳务三块扶贫到户工作同时，还要结合贫困地区实际，拓宽扶贫到户领域，充实扶贫到户内容，开展思想扶贫到户、信息扶贫到户、实用技能扶贫到户、农副产品销售服务扶贫到户等工作，对农村扶贫对象进行多层面、全方位、深层次的扶持，提高其家庭整体发展能力，促使其从根本上摆脱贫困。从纵向来说，就是要拉长产业扶贫和劳务扶贫这两项工作链条，使其向纵深发展。拉长产业扶贫链条，就是要积极培植龙头企业，通过"企业+基地+农户"等模式，为贫困农户提供产前、产中、产后系列服务，帮助他们将热带经济作物、冬季瓜菜、热带水果、家禽家畜等产业从粗放型向集约化、产业化转变，以增加收入水平。拉长劳务扶贫链条，就是要强化培训基地建设、服务体系建立、供需衔接、跟踪管理等工作，做到培训一人、转移一人、脱贫一户、带动一片。

（五）强化管理。 一是加强扶贫到户资金使用管理。严把财政扶贫到户资金主要投向，确保其使用范围、对象的准确性和优先性。完善扶贫到户资金和项目管理办法，开展绩效考评。全面推行扶贫到户资金项目公告公示制，强化审计监督，坚决查处挤占挪用、截留和贪污扶贫到户资金的行为。二是建立扶贫到户工作抽查检查制度。对扶贫到户工作平时要抽查年终要检查，抽检工作不仅要细化、量化，还要规范化和常态化。三是加强扶贫到户项目后续管理工作，每年可以安排一定比例的中央财政扶贫资金用于扶贫到户项目后续管理，确保其长期发挥效益。四是强化扶贫到户“建档立卡”工作的检查指导，及时更新电脑等相关设备，完善系统平台，按时录入数据，对扶贫对象真正实行动态管理，建立健全进退机制，确实做到真扶贫，扶真贫。

（本文刊载于国务院扶贫办《扶贫开发》2013年第7期）