专家建议尽快修改破产法 建立破产法庭、破产管理局

　　在《企业破产法》实施满九年之际，中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光在中国证券报发表署名文章指出，在全面深化改革、加强供给侧结构性改革的今日，启动破产法修改工作、完善市场化退出机制已成为迫切需要。建议从五个方面入手启动破产法修改工作，完善市场化退出机制，其中包括设立“金融机构破产”专章，规定金融机构破产各方面的特殊问题。

　　一是扩大适用范围，建立个人破产制度。个人破产是公司企业破产的基础，我国实施个人破产已初步具备条件，中国已迈入负债消费时代，房奴、车奴及卡奴相继出现，“负翁”正一跃成为这个时代的消费主力。2015年有70多万家中国企业办理吊销与注销手续，主要通过工商行政部门而不通过法院破产程序退出市场，这其中有许多个人独资企业与合伙企业。个人破产既可以适用破产清算程序，又可以适用破产重整程序。此外，在破产法中有必要规定允许事业单位的破产，对事业单位的破产作出规制。

　　二是明晰法院角色，激发市场活力。建议构建专门的破产法庭；取消法院指定管理人的权力，改由债权人会议任免，由人民法院认可；重整中，债务人自行管理由法院批准改为债权人会议批准，法院对重整计划的审查权应予限制。

　　三是建立破产管理局，推动破产法实施。建议《破产法》增设一条关于破产管理局的规定，由其作为国务院直属的一个政府部门来负责推动破产法的实施，管理破产方面的行政事务，从而理清政府的职责。

　　四是规定重整前程序，降低交易成本。建议在《破产法》“重整”一章中增加重整前程序即庭外重组和预重整的相关规则，允许债务人以自愿重组为目的进行庭外谈判。

　　五是设立“金融机构破产”专章，明确相关条例上位法源。一是应当明确金融机构的范围与界定，除了由银监会、证监会、保监会三家金融监管部门监管的机构外，还应涵盖货币市场、外汇市场、证券市场、债券市场、期货市场、保险市场、信托市场，甚至金融信用市场等市场中的金融机构以及新兴的、综合性的金融控股公司等金融机构，以及境外金融机构在中国设立的金融主体；二是在建立金融投资者保护基金方面，按照现有的监管框架，金融机构破产一般应该准备建立三大保护基金，即存款保险基金、证券投资者保护基金与投保者保护基金。目前已有证券投资者保护基金和存款保险基金，投保者保护基金也应尽快建立。可在今后条件成熟时，将三大保护基金予以合并，形成统一的金融投资者保护基金；三是金融机构破产重整方面，建议在重整期间不应由债务人自行管理财产，而应由政府采用接管、托管或指定专门的管理人的形式来进行。金融机构重整方案制定的时限应比一般公司破产要长，建议允许其重整方案的提出时间可以为360天，金融机构债权人类别组应不同于破产法中一般的债权人类别组，总体上应将个人债权与金融债权分开，考虑存贷人、证券投资者、期货投资者、保险购买人等不同债权与股权的特点，并适当考虑金融机构雇员债权的保护问题。此外，要明确金融机构重整计划通过后的执行监督问题；四是关于金融机构财产的变现方面，建议对金融机构的无形资产进行评估，而不仅仅是评估有形资产。金融资产的变现，其特许权与金融牌照的处理应与破产金融机构员工的安置结合起来，并应写入变价方案之中。金融机构的资产变现应公开进行，并以招标拍卖等竞争机制为原则；五是金融机构破产财产分配方面，个人债权人应当具有优先权。最近出台的《存款保险条例》规定了个人存款的最高限额，超出限额的部分从破产银行的清算财产中受偿。对于其他类的最高限额，也应当参考本国的经济发展阶段、投资者的投资水平、社会的承受能力等因素确定。