小官巨贪案件群体化现象明显 习惯用江湖规则办事
图一：2012年以来镇江市检察机关查办“小官巨贪”案件情况
图二：2012年以来镇江市“小官巨贪”案件涉案金额情况
制图/常利娜
“小官巨贪”案件，是指职务犯罪人员职务、级别不高(本文特指基层科级以下干部)，但涉案金额在50万元以上的案件。2012年以来，江苏省镇江市检察机关查办此类案件共60件72人，其中，2012年查办6件7人，2013年查办12件13人，2014年查办13件16人，2015年查办17件23人，2016年上半年已查办12件13人(如图一)，呈逐年上升趋势。在所办案件中，涉案金额50万元至100万元有12件，占查办案件总数的20%；涉案金额达100万元至500万元有37件，占查办案件总数的62%；500万元至1000万元有4件，占查办案件总数的7%；1000万元至1亿元有5件，占查办案件总数的8%；1亿元以上有2件，占查办案件总数的3%(如图二)。“小官巨贪”案件频发，不仅危害后果严重，而且群众反映强烈，严重影响了干群关系，亟须引起重视。
主要特点
“小官巨贪”案件主要有以下特点：
基层党政领导干部占相当比例。随着国家对基层基础工作扶持力度不断加大，基层党政领导干部直接管理和发放的资金量较大，极易滋生严重腐败。在查办的案件中，涉案人员中担任基层党政组织领导职务的有17人，其中镇(街道)党委书记6人，镇长、副镇长6人，村(社区)支部书记5人。
重要岗位权力节点和民生民利领域成发案重灾区。在检察机关所查办的案件中，有36名涉案人员为一般工作人员，占所查办总人数的一半。这些人员通常掌握资金管理、项目审批等实权，所在的岗位处于重要权力节点，以权谋利、中饱私囊的空间很大。同时，发生在新农村建设、惠民补贴、征地拆迁、医疗卫生等民生民利领域的案件有35件41人，占涉案总人数的58.3%。
涉案人员系统化、群体化现象明显。“小官巨贪”案件大多伴随“群蛀”现象，在共同经济利益链条的驱动下，涉案人员相互勾结，利益均沾。有的还把家庭当成了权钱交易场所，间接搞利益输送掩人耳目，亲人、情人等特定关系人成了贪腐利益共同体。在查办的案件中，属窝串案的有42件53人，占所查办案件总数的70%。
作案手段日趋智能化、隐蔽化。“小官巨贪”案件多为“能人腐败”，作案大都经过精心策划，手法多样。涉案人员基层经验丰富，熟悉相关政策法规，有的涉案人员利用上下信息不对称的机会为自己敛财，有的涉案人员利用政策漏洞为自己谋利，仅从表面审查很难发现。部分涉案人员以“人情往来”“业务回扣”名义进行累积式敛财，并对作案痕迹加以掩饰，发现风吹草动即进行串供、销毁物证、转移藏匿财产，导致此类案件查证难、追赃难问题突出。
原因分析
“小官巨贪”案件产生的主要原因是：
价值观念错位，放松职业道德约束。在查办的“小官巨贪”案件中，涉案人员大多具有较强的工作能力和水平，但不能正确对待名利得失。有的涉案人员对自身职务、收入不满，以致心理失衡，用腐败来补偿职位不高带来的“被剥夺感”；有的涉案人员认为权力不用“过期作废”，只要不被人察觉即可；还有的涉案人员迷恋不良嗜好，难以自拔，不惜以身试法。
法治观念落后，习惯于权力运行潜规则。在所查案件中，涉案人员大多长期扎根基层、关系网错综复杂，极易出现权力寻租；有的基层干部素质不高，缺乏法治信仰，习惯于运用“市井智慧”和“江湖规则”办事，加之权力运行高度集中，资金管理与分配随意性大，缺少合理监督制约和有效防控风险机制。
监督体系不健全，权力寻租具有一定空间。基层监督制约机制不健全，权力监督不到位。同时，不少“小官”长期处于关键岗位，人脉关系复杂，很容易形成监管“盲区”。
惩防对策
为遏制“小官巨贪”现象，笔者认为应采取以下措施：
加大惩治力度，保持基层反腐高压态势。充分发挥检察机关惩治腐败的职能作用，加大案件突破力，提高查处率，增强查办案件的震慑力，倒逼形成“廉荣贪耻”的基层政治生态。重点查办发生在社会保障、教育医疗、征地拆迁、环境保护、扶贫救灾等民生领域的突出问题，着力解决发生在群众身边的“苍蝇”式腐败问题。
健全规章制度，实现基层权限有序配置。积极构建结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的基层权力运行机制。深化用人制度改革，选好配强基层干部，建立权力清单制度，对基层干部的权限进行清权确权。大力推行基层干部交流、岗位轮换、任职回避等制度，对一些基层关键岗位的人员进行定期轮岗，压缩基层干部权力寻租的空间。加强基层民主自治制度建设，使决策、执行、监督相互制衡，防止少数人滥用权力。
完善监督体系，确保权力在阳光下运行。创新基层权力运行监督形式，努力形成多层次、广覆盖的监督网络。资金使用实行管与用分开、钱与账分开、票与款分开、管与监分开、审与报分开等，把每个环节都置于不同主体的监督之下。推进政务、村务公开，创新信息公开的形式，规范信息公开的程序，拓宽信息公开的内容，细化信息公开的事项，确保权力始终在阳光下运行。全面加强财务监管，对一些职级不高但身处重要岗位的基层干部，定期开展任职审计和离任审计。加强对重大决策、重大项目、重大事宜等的监督，形成自上而下、层层制衡、自律和他律相互补充的长效机制。
加强廉政教育，狠抓基层干部政治素质。加强对基层干部的纪律教育和反腐倡廉教育，增强其遵纪守法、廉洁自律的自觉性。充分发挥报纸、电视、网络等媒体的宣传作用，引导广大基层干部依法行政、依法决策、依法管理。围绕党的惠民政策，加强对基层群众的法律政策解读和宣传，提高其法治意识和监督水平，充分利用新媒体，提高人民群众检举违规违纪行为的积极性，将对基层干部的监督真正落到实处。
(作者单位：江苏省镇江市人民检察院)