评论：完善国资管理体制应做到“三个管好”

　　中央全面深化改革领导小组第二十四次会议强调，要加快国有企业、财税金融、价格体制、农业农村、对外开放、社会保障、生态文明等领域基础性改革，关键性改革举措要抓紧推出。

　　合理有效的国有资产管理体制是提高国有经济活力和竞争力、实现国有资本合理布局、防止国有资产流失的重要制度保障。加快国有企业改革，完善国有资产管理体制，大体而言，应做到“三个管好”。

　　一是管好资本。资本是市场化资源配置中的核心要素。中国的经济体制改革是一个渐进的转轨过程，与此相应，国有资产管理体制也经历了从以“管企业”为主、向以“管资产”为主、再向以“管资本”为主的转变。资本对应所有者，与“管企业”和“管资产”相比，“管资本”更强调所有者的权责，更强调管理对象的价值形态而不是组织形态，更强调管理对象的流动性而不是实物资产。以“管资本”为主完善国有资产管理体制意味着在监管主体性质上，更加突出政府层面的出资人代表性质，在监管职责上，更加体现以产权为纽带，立足符合法律规范和公司治理基本原则的股东定位，围绕管好资本落实出资人责任。“管资本”重新界定了国资监管机构的职能，反映了从出资人角度加强国有资产监管的内在要求，意味着出资人管理职能重心的转变，即从以往“管人、管事、管资产”的相对全面的管理职能，转向以管资本为主的、管理重点更加突出核心性管理职能。

　　二是管好“为”与“不为”的边界。国资监管工作改革的核心是政企分开、政资分开，关键是处理好“为”与“不为”的边界，“该为”的决不推诿，决不缺位，积极主动，科学管理，“不该为”决不越位，决不揽权，该放的坚决放到位，把该给的坚决给到位，大力精简优化相关职能。处理好“为”与“不为”的关键在于聚焦监管内容、调整监管方式、提高监管效能。首先，可授权一批职责由监管企业董事会行使。董事会在公司治理中具有重要的核心作用，但受现有体制机制以及董事会自身治理水平和规范化程度影响，董事会权能尚未充分落实。随着国资监管改革的推进和董事会运行日益健全规范，可考虑下放一批本应由监管企业行使的经营自主权，以最大程度激发企业活力。其次，可下放一批本应由监管企业行使的经营自主权。对于涉及国有资本权益，影响国有资本安全等确需国资监管机构管理的事项，也要改变现有监管的思路和方式，以更加市场化的机制和手段，通过完善机制、引导激励、股东问责等来实现管理目标。第三，可考虑清理收缩一批不应延伸至监管企业下属子企业的工作职责，除涉及重要子企业合并、分立；战略规划、主营业务发生重大调整；股权转让致使国有股失去控制地位，有可能造成国有资产流失的重大事项，需经国资委批准外，其余事项可考虑交还一级企业管理。最后，移交一批非出资人事项由政府公共管理部门和社会组织行使。目前国资监管机构除履行出资人职责外，还承担着大量公共管理职能，如：节能减排、安全生产、知识产权管理、企业法律顾问资格评审等。国资监管机构行使这些职能，不仅导致核心管理职能淡化，客观上还造成与其他政府管理部门职能重合，浪费了政府资源，也加重了企业的负担。按照“管资本”为主的要求，国资监管机构在下一步改革中，可考虑更加注重出资人权利的行使，对目前行使的公共管理职能，逐步移交给政府相关行业管理部门和社会组织。

　　三是管好制度规范与能力建设。改革重在落实。在实施过程中尤其需要注意将监管的权力放进“制度的笼子里”，实行依法监管；同时该着重加强能力建设，提升监管效能，避免在政策执行过程中的无谓效率损失。在制度规范方面，一方面可考虑制定完善一批核心制度，例如国有资本产权制度、国有资本运营管理制度、国有资本经营预算制度和国有资本风险管理风险防范制度；另一方面可考虑建立与强化一系列配套制度，例如政府购买公共服务制度规范，市场化购买资金安排操作手册，公私伙伴关系、公共服务外包、母基金模式、BOT模式等的操作指引。在能力建设方面，需要提高国资监管机构的统一性和专业性，推进经营性国有资本监管全覆盖，形成规则统一、权责明确、分类分层、规范透明、全面覆盖的经营性国资监管框架；需要依法依规放开各种准入限制，建立国有资本按市场规则有序进退、合理流动的机制；需要完善推进量化的考核指标体系和第三方评估机制；需要构建强化国资监管机构内部研究、培训和知识提升体系，注重政策性、专业性和实操性，为完善国有资产管理体制夯实智力基础。