垃圾处理PPP之上海经验：投资规模失控等问题须重视
生活垃圾处理是城市运行管理的一项重要公共服务，也是一项关系民生的基础性公益事业。作为一个人口规模达2500万、城市化率达90%的特大型城市，上海为了加强城市的生活垃圾处置能力，提高市容环卫服务水平，在过去的20多年里，陆续将大型环卫设施的建设运营权公开招标，吸引社会投资运营，减轻了政府的财政支出压力，对保障城市正常运转发挥了重要作用。同时，也有不少问题值得国内其他城市的管理者、社会投资人去吸取教训。国家相关部委在相关政策完善时，也需要重视投资规模失控等问题的解决。
基本形成了以PPP为主的投资建设运营模式
据初步统计，截至2014年底，上海通过采用特许经营形式，先后吸引社会资本开工建设焚烧厂、填埋场、综合处理厂等生活垃圾处理设施11座，处理能力12945吨/日。其中，已建成投入正常运营的焚烧厂3座(共计3395吨/日)、填埋场2座(共计5200吨/日)、综合处理厂4座(共计3050吨/日)。
其中，采用公开招标方式实施特许经营的设施8座，邀标的设施1座，直接委托的2座。据初步统计，上述已投入正常运行的8座垃圾处理设施实际处理量达到15800吨/日，占上海全市生活垃圾日处理能力的82%，基本形成了以PPP为主的投资建设运营模式。其具体做法主要包括以下几项：
一是注重项目投资的前期工作。在进行生活垃圾特许经营招投标前，一般由生活垃圾主管部门或区县政府组织编制项目建议书，完成项目立项审批手续后组织特许招标。也有个别项目建成后再行特许运营招标。在项目用地上，一般采用划拨的方式，个别项目采用国有企业根据评估价格以土地入股方式参与特许企业投资。在对社会资本的资格预审上，主要考虑潜在投标者投资建设运营同类项目的业绩情况，企业资金力量、技术力量、管理能力等综合因素确定，防止超低价恶意中标，扰乱正常的市场秩序。
二是注重建立灵活的价费调整机制，不搞一刀切。由于垃圾处置设施规模、工艺技术路线、环保标准要求、特许经营期限以及配套设施条件等存在差异，各设施生活垃圾处理政府补贴单价差异比较明显。因此，上海对不同的垃圾处理特许经营项目，其价格调整机制不同。比如江桥和老港特许协议就采用不同的办法。老港四期根据全国商品零售价格指数和全国工业品出厂价格总指数设定调价公式，由项目公司每年提出调价申请，行业主管部门审批;而江桥垃圾处理厂则采用不定期谈判的方式，来进行价费调整。
三是注重绩效考核，优质优价。上海市、区绿化市容管理部门组织对市属、区属处置设施进行运营监管，监管结果作为垃圾处理费结算的依据。如达不到基本的运营质量要求，将适当进行扣罚。同时，上海将生活垃圾处理费纳入各区财政预算，对社会资本投资建设的、且正常运营的垃圾处理设施，未出现拖欠垃圾处理费的现象。
四是注重加强特许经营监管。上海生活垃圾处理自实施特许经营以来，积极探索特许经营监管，不断完善相关制度建设，逐步形成了市、区两级监管体系。对江桥焚烧厂、老港填埋场等市属设施，由上海市绿化市容局所属的废弃物管理处实施运营监管;对各区处置设施，由区绿化市容局组织实施运营监管，上海市绿化市容局加强指导。2012年10月，上海市绿化市容局印发了《上海市生活垃圾中转处置设施运营监管办法》，进一步明确监管职责分工，监管内容，监管形式以及具体监管细则。
这些问题相关方须重视
在具体的PPP实施过程当中，上海也遇到了下述问题：
一是投资规模失控风险问题。对于投资、建设、运营一体化的特许经营(PPP)项目，一旦招标确定特许经营者，项目就交由特许经营者实施，负责项目的融资、建设和运营。由于各种各样的原因，在项目建设过程中，存在投资规模失控的风险。如上海普陀佰玛士项目，初设批复投资2.9亿元人民币，自2005年12月开工建设，已基本完成土建工程和大部分设备安装工程，发电上网部分的土建以及设备与设备连接尚未完成。目前，已签订工程、设备合同3.8亿元，已付款2.8亿元。将来如果全部建成，还需要再投入1亿元，总投资将达到4.8亿元左右，严重超出当初的投资预算，由此将导致垃圾补贴单价大幅上涨。
二是建设工期延长问题。虽然特许经营协议明确了建设周期、特许经营期限等，但由于工艺技术的成熟度、企业融资等因素，往往导致建设工期延长，影响区域生活垃圾处理。如宝山神工项目，自2003年底签订BOO协议，随后多次调整工艺，补办相关规划、环评等手续，至今该项目仍然处于停滞状态。其他如松江、青浦、普陀综合处理厂也存在建设工期延长的现象。
三是价格调整不尽科学问题。垃圾处理实施特许经营，必然涉及到企业投入的回报问题。在垃圾处理项目运营过程中，由于原材料如燃油价格变动，必然导致企业运营成本的变化。目前，对特许经营项目的定价机制或者价格监审机制尚未建立。而垃圾处理设施一旦建成，在特定区域就具有独占性，同时垃圾处理设施运营具有不可间断的特点，特许经营者某种程度上掌握了价格调整的主动权，垃圾处理结算价格的调整往往占用大量管理资源。其实，多数PPP项目，不管是国资资本还是民营资本投资建设，都涉及到垄断经营问题，如果政府对其服务的价格进行监管，最终损害的是社会公众的利益。但目前的价格调整和价格监管机制还不够完善。
四是社会责任及环境外部性问题。特许经营者主要任务在于将生活垃圾处理设施建设好、运营好。但垃圾处理设施作为环境敏感设施，即使达标运行，客观上对周边环境也可能存在一定的影响。从实践来看，特许经营者主要关注厂界内的运营管理，由于恶臭等影响造成的环境外部性问题往往又成为政府管理部门的责任。这个问题与我国的相关环保标准低不无关系，这些标准已经落后于人们的生活水平要求，必须尽快提高，不然今后相关垃圾处理设施很难落地。
四大方向解困局
要解决上述问题，可从以下几点着力：
一是要审慎决策，公开透明。生活垃圾处理是保障城市安全运行的重要保障工作之一，政府管理部门应统筹考虑区域生活垃圾处置需求、市场环境、管理能力等，充分论证，审慎决策，通过方案审定、公平招标、项目评审等环节的审核，提高项目运行的可靠性。
二是要完善制度，保障双方权益。应结合生活垃圾处理特许经营实践，在土地归属、资产归属、价格调整机制、企业股东变更、溢价转让、社会责任、环境外部性问题等方面进一步完善制度规范，通过特许经营协议进一步明确双方权利义务，促进生活垃圾特许经营活动有效有序展开。
三是要强化监管，实现物有所值。建立健全生活垃圾处理监管体系，整合市容环卫、环保等资源，注重监管能力建设和监管队伍建设，强化特许经营监管，既保障生活垃圾处理设施达标运行，又保障政府服务采购物有所值。
四是建立应急机制，维护公共利益。政府和社会资本双方，应尽可能将风险进行合理分担，将其对项目造成的影响减小到最少。在突发事件发生后，应及时启动应急预案，最大限度保证城市生活垃圾处理设施的平稳运行。
总言之，城市生活垃圾的处理，作为一种公益性的公共物品，可以由公共部门来承担，也可以由私人部门来承担。生活垃圾处理市场化，实际上是垃圾处理的方式变化，并不解除或者转移政府对垃圾处理的责任。实施特许经营，有利于解决政府短期投入问题，有利于引进先进的技术和管理理念，提升城市生活垃圾处理水平。对政府而言，实施特许经营意味着对生活垃圾管理模式的调整，需要强化契约意识，通过经济、法律、技术等手段加强管理，在对特许经营制度的认识、配套制度建设、管理能力以及可能存在的风险判断等方面积累下了弥足珍贵的经验。同时，城市生活垃圾处理设施的建设又非常敏感，在项目选址上极易引发社会稳定风险，社会资本投资也要谨慎对待，充分评估投资的风险。