坚持保护第一，开发促进保护

如何构建资源收益共享机制，生态环境恢复治理补偿机制和矛盾协调化解机制，全国政协双周协商座谈会聚焦“自然保护区建设与管理”——
坚持保护第一，开发促进保护

　　自然保护区，历来是生物多样性保护的核心区域，也是我国推进生态文明、建设美丽中国的重要载体。自1956年广东鼎湖山成立我国第一个自然保护区以来，全国目前已建立2700多处自然保护区，总面积达100多万平方公里。
　　近年来，我国自然保护区工作取得新的重大进展。但同时，由于我国仍处于工业化、城镇化快速发展阶段，生态环境保护压力依然很大，自然保护区在建设和管理中还存在不少矛盾和问题。如何解决这些问题？日前，十几位全国政协委员、生态环保领域的专家学者以及相关部委的负责同志齐聚一堂，就如何更加科学有效地提升自然资源保护区建设与管理水平建言献策。
　　完善法治，明确保护与开发的关系
　　“国家强调自然生态系统的保护，而地方政府更多考虑地方经济发展。”座谈会上，第一个发言的全国政协民族和宗教委员会主任朱维群直言，自然保护区保护与发展的关系是“自然保护区建设管理中最突出的一个矛盾”。
　　保护与发展的关系问题也成为委员、专家关注的一个焦点。委员、专家们认为，两者关系处理不恰当直接导致地方政府和基层干部群众参与生态建设的积极性不高、保护区管护人员队伍不稳定、基础设施薄弱等问题。而其根源，则是当前自然保护区相关法律制度不完善。
　　现行自然保护区条例颁布已22年之久，相当一部分规定与实际情况产生了较大矛盾。如条例对保护区内的土地权属没有作出规定，直接牵制保护区管理建设；对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制，造成“多头管理、交叉管理”的问题；对相关违法违规案件处罚力度偏轻，侵占和破坏自然保护区的违法成本低，不能有效制止自然保护区内的私挖滥采、未批先建等案件频发……
　　“目前的法律规范着重于保护，但回避了开发利用的问题。讲保护而不讲开发利用，这是造成我们在实际建设和管理中不知道如何去处理好保护与开发利用的关系的法律根源。”钟晓渝委员说，在修订立法过程中，一定要把保护和开发利用的关系说清楚。
　　朱维群建议，修订条例过程中，应进一步明确国家综合管理部门、地方政府、保护区管理机构的职能职责，规范自然保护区的设立审查制度、自然资源资产产权制度、管理制度、生态补偿制度、保护区与社区共建制度，以适应现在的自然保护区管理工作，为自然保护区的建设管理构建一个完善的条例体系。
　　“法律颁布了，还得严格执行才行。”全国政协委员杨兴平说，现在地方上有些项目做环评是搞形式主义，最后是环评法服从了地方发展需要。
　　“保护第一、开发服从保护、开发促进保护。”讨论中，委员、专家渐渐达成共识。
　　加强顶层设计，规划好功能分区
　　按照功能性差异，目前自然保护区一般划分为核心区、缓冲区和实验区三个功能区。但据杜鹰等一些委员、专家反映，目前有不少保护区由于底本资料不清、功能区划分不合理，造成保护对象难以有效保护、资源无法合理利用、保护区与社区居民矛盾变大等问题。
　　“受过去技术条件和认识水平的限制，以及保护区生态环境的变化，有些保护价值不高的区域被划入保护区。还有一些保护区在功能区划分时，将村镇、生产生活设施划入了核心区、缓冲区。”郭层城常委在调研中发现，当前不少保护区在功能区划分上存在这种“历史遗留问题”，如甘肃省酒泉市的安南坝野骆驼国家级自然保护区，主要保护对象为野骆驼及其栖息环境，但据当地老百姓反映，划定保护区中的野骆驼没了，不是保护区的地方却发现了野骆驼。这种不合理的划分“不仅给保护管理工作增加了难度，也给地方经济社会发展造成一定影响”。
　　赵雨森常委也同样关注到：“如果功能区划分不合理，政府的补助非常有限，自身资源又利用不好，保护区难以实现健康长久发展。”
　　郭层城建议，对于当前的自然保护区应当尽快“摸清家底”，“建议环保部和林业局组织专家，对划分范围不准确或者需要作出调整的国家级自然保护区，进行实地考察，精准勾勒，科学调整，合理划分。”
　　赵雨森从三个方面提出了具体建议。“新建保护区要根据主要保护对象的种类、数量、分布及受威胁程度等因素科学合理划分功能区；现有保护区要根据实际情况合理调整；在新建和调整时要加强保护区基础工作，聘请专业人员全面调查，从长远的、发展的角度编制保护区总体规划和科学考察报告。”赵雨森说。
　　“国家公园”也是本次座谈会的一个热点话题。去年年初，国家发改委等13个部门发出建立国家公园体制试点方案的通知，择定在北京、黑龙江等9地开展为期3年的试点，到2017年底拿出符合国情的国家公园体制具体方案。
　　“国家公园相比自然保护区，实际划定中哪个范围更广？”由于还处于试点阶段，目前大家对“国家公园”定位还有很多疑问。讨论中，委员、专家们逐渐达成共识：当前亟须加强国家公园及各类自然保护地管理体制和运行机制的顶层设计，对不同时期、不同部门出台的有关保护区的法规文件进行统一梳理，在概念、政策、措施等方面一致起来；建立健全自然保护区的分类分级体系和管理体制，加强与国家公园建设的衔接。
　　以人为本，健全生态补偿机制
　　由于我国的自然保护区大多是在最初出于对资源和物种进行抢救式保护的考虑，多数实行封闭管理模式，“自然保护区内一草一木不能动”。这也引起部分委员、专家质疑：如此管理是否得到当地百姓的支持？对居民生产生活所造成的损失又该如何补偿？
　　中国国土资源经济研究院院长张新安在座谈会上举出的例子引起大家的注意：西藏羌塘自然保护区面积约30万平方公里，其中保护区边缘的多龙铜矿区目前已查明铜资源量超过1100多万吨，是我国第一个世界级斑岩铜矿矿集区，此外，羌塘盆地估计的油气资源量达100多亿吨，还有大量锂、硼等资源。如果不让开发，怎么调动当地保护的积极性？
　　张新安认为，合乎情理的做法应该是：在坚持保护第一的前提下，树立“绿色开发”观念，构建资源收益共享机制、生态环境恢复治理补偿机制和矛盾协调化解工作机制，实现“开矿一处、造福一方；开发一小点、保护一大片”。
　　“在没有完全建立起生态补偿机制、对保护区的居民没有做生态移民之前就把它完全封闭起来管理的做法，和我们现在的发展水平是不太匹配的。”钟晓渝建议，把封闭管理改为开放式管理，将当地的社区、居民吸收进去，变管理为治理，形成一个利益联动的共治机制。
　　中国科学院西双版纳热带植物园研究员曹敏也认为，在过去数十年的自然保护进程中，周边社区的群众以失去自己的经济发展机遇作为代价换取了今天的绿水青山，建议“在国家层面制定优先考虑自然保护区及周边地区的生态补偿机制和补偿政策”。
　　“并不是把人们拒于千里之外就能起到保护作用了。如何调动老百姓的积极性，化被动为主动，才是对自然最好的保护。”委员、专家们认为，应建立健全多元化生态补偿制度，逐步构建以国家和省级财政统筹为主，社会参与为补充的多层次、多渠道生态补偿机制，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区，流域上游与下游建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、共建园区等方式实行横向生态补偿。    

    （来源：人民日报  记者　冯春梅　李昌禹）