王宁在全国农村生活垃圾治理工作电视电话会议上的讲话
在全国农村生活垃圾治理工作电视电话会议上的讲话
住房城乡建设部副部长 王 宁
2014年11月18日
同志们：
刚才四川、山东等地分别介绍了农村生活垃圾治理的经验，他们做得好，讲得也都很好。政高部长待会儿还要做重要讲话，大家要认真学习、认真抓好贯彻落实。下面，我就具体工作讲两点意见。
一、学习推广四川山东等地经验，破解当前农村生活垃圾治理难题
四川省从2009年以来，在全省大力推进以农村生活垃圾治理为重点的城乡环境综合整治，目前全省85%的行政村生活垃圾得到了处理，农村面貌发生了巨大变化。山东省则从省辖县县域面积较小、人口密度高的实际情况出发，从2011年开始全面推进城乡环卫一体化工作，目前有70%的县（市、区）实现了城乡垃圾一体化处理。浙江、江苏、广西、安徽等地农村生活垃圾治理也取得了很好的成效。总的来说，这些地方的经验可学习、可借鉴、可推广，归纳起来主要有以下4条（三个机制一个模式）：
第一条，建立了主要领导推动、严格责任考核的强有力推进机制
从以上地方发言可以看出，农村生活垃圾治理之所以取得成效，一个重要经验就是党委政府领导高度重视、组织推进坚强有力。一是主要领导亲自推动。如四川开展城乡环境综合整治、安徽推进美好乡村建设，都把农村生活垃圾治理作为重点，都是主要领导亲自推动、亲自部署，省以下各级政府也是由主要领导亲自抓落实。二是多部门合作。农村生活垃圾治理涉及教育宣传、组织发动、资金保障、建设运行、农民参与等多方面工作，必须建立统一目标、统筹部署、各司其职、协调配合的多部门合作机制。如四川共有住房城乡建设、环保等38个省直部门参与，广西有宣传、发改、住房城乡建设等14个区直部门参与。三是层层责任考核。省级确定全省治理目标，并层层分解落实，将目标完成情况作为考核评价市、县、镇党政领导班子的重要依据，一级抓一级，一年一考核，对工作不力的地方领导严肃问责。如四川省从2009年以来，因治理工作不力受到撤职等处分的干部就有402人。四是常设机构持续推进。如山东省的市、县两级都成立了城乡环卫一体化办公室，有了专门的机构和人员想事、干事，工作部署很快能够落实下去。
第二条，形成了既有村民参与、又有市场运作的高效运行机制
农村生活垃圾治理是一项村级公益性事业，村民参与体现了村民主体责任，同时，他们又是治理成效的受益者，有了村民参与就可以取得事半功倍的效果。从上述发言情况看，村民参与主要体现在两个方面：一是充分尊重村民的主体地位。比如村庄保洁谁来承包、村民缴费标准怎么确定、经费用到哪里等等，要明明白白告诉村民；垃圾分类怎么搞、搞到什么程度、收集装置如何设置，主要由村民说了算。二是明确了村民的义务。主要包括：做好门前屋后垃圾的清理，配合开展分类减量，缴纳应承担的村庄日常保洁经费，等等。至于如何动员村民参与，关键要发挥基层党组织的领导作用，如刚才广西宜州市同志介绍的在自然村建立党群理事会，组织发动村民参与的做法，就是一个很好的方式。
除动员村民参与外，有些地方为进一步提高农村生活垃圾治理效率，还探索引入了市场竞争机制，也取得了很好的效果。比如四川省发言中提到的龙鹄村，将村庄保洁通过村内公开竞争，委托给两个本村人承包，通过公开招标，承包费用从5万元降到了3.6万元。山东省有20%的县市通过公开竞标，将全县的农村保洁、收运服务委托给专业的公司，实现了管干分离，大大提高了服务的质量和运行效率。
第三条，探索了财政资金主导、农民适当缴费的合理经费分担机制
农村生活垃圾治理费用包括建设费用和运行费用。建设费用主要由政府出资解决，这体现了政府主导和推动作用，也是政府应履行的公共义务。运行费用则由政府和村集体、村民共同承担。四川明确规定，各级政府财政资金主要负责解决垃圾转运和处理费用，并适度补助困难村组的保洁费；村民缴费用于解决村内保洁费用。在政府投资方面，2008年以来，山东全省县镇两级政府，累计投入资金51.3亿元。2010年以来，安徽省省级财政安排专项资金10.5亿元，县（市、区）投入财政资金4.5亿元。
这里我想强调一点，村民适度缴费用于村庄保洁是符合国家有关政策精神的。2014年中央1号文件指出，要在有条件的地方建立住户付费、村集体补贴、财政补助相结合的公用设施管护经费保障制度。四川等地动员村民缴费的做法，就是一种有益的探索。
从垃圾治理的可持续性来看，还是应该让村民交一点费用，既可以弥补运行经费缺口，又可以让村民主动配合开展分类减量工作，还可以让广大村民成为“义务”监督员。已经执行缴费的地区实践表明，村民每人每月缴纳2元左右是可以承受的，也能够较好解决村庄日常保洁费用。有些经济发达地区由地方政府包揽运行费用的做法，不适宜全面推广。
第四条，明确了源头分类减量、相对集中处理的成熟治理模式
与城市生活垃圾处理相比，农村生活垃圾处理既有优势，又有局限。优势在于大部分农村生活垃圾可以通过回收、堆肥、饲养牲畜等办法，就地消纳；局限在于农村地域广、农户分散，垃圾收集、转运的成本高。针对这一特点，目前各地农村生活垃圾治理用得比较多的，主要有两种模式。一是像四川、广西等经济欠发达、县域面积大的地方，推行源头分类减量、适度集中处理模式比较适宜。通过分类，可实现垃圾减量70%左右。减量后剩余30%的垃圾，区分近郊、远郊、偏远村庄的不同，可以分别选在县、镇或村进行最终处理。二是像山东、江苏等经济发达、县域面积不大的地方，推行城乡一体化模式比较适宜，就是将城市环卫服务，包括环卫设施、技术和管理模式延伸覆盖到镇和村，对农村生活垃圾实行统收统运，集中到县进行最终处理。目前，山东全省有76个县（市、区）实现了生活垃圾城乡一体化处理，而且多数具备了无害化处理的能力。
当然，全国各地也结合实际，探索了其他一些适合本地特点的治理模式，但不论哪种模式，我们认为，通过源头分类、就地消纳大部分垃圾，应是一个基本要求。这样做，一是可以降低转运成本，二是减小了终端处理压力，三是提高了资源回收利用水平。这既符合农村生活垃圾治理实际，也有利于这项工作的长期持续推进。即使是山东、江苏等地推行的统收统运模式，也通过政府和村集体宣传，鼓励农户自愿地进行了分类减量。
以上这4点基本经验，是各地在实践中总结出来的，反映了各地在体制机制创新上所做的探索。从全国情况来看，我国农村生活垃圾治理工作还处于起步阶段。目前，我国农村约有6.5亿常住人口，年产生生活垃圾约1.1亿吨，其中有0.7亿吨未做任何处理。据我部初步统计，截至2013年底，全国58.8万个行政村中，对生活垃圾进行处理的仅有21.8万个，只占37%；有14个省不到30%，有少数省甚至不到10%，可见我们的工作还有差距，未来工作的空间和潜力是巨大的。
从总体上看，当前，我国农村生活垃圾治理还存在以下几个问题：一是地方重视程度不够。有的地方政府还没有把农村生活垃圾治理工作摆上议事日程，领导机构设置、制度建设、责任分工等相关工作还比较滞后。二是治理方法简单粗放。分类减量和资源化利用还没有普遍推行，相关设施设备严重不足，70%以上的处理方法比较简陋，处理过程存在二次污染。三是群众没有动员起来。宣传教育不够到位，群众公共环境意识和责任意识淡漠，参与垃圾治理的积极性不高，许多地方是“政府干、农民看”。四是保洁队伍和经费严重匮乏。多数地方缺乏稳定的村庄保洁队伍，还没有将治理费用纳入地方财政预算，建设和运行费用的缺口相当大。
这些困难和问题是客观存在的，而且有些问题解决起来会有一定难度，但只要我们认准方向、坚定信心，学习先进的经验做法，结合本地实际，创造性地开展工作，是完全可以解决和克服的。
二、明确目标要求，全面推进全国农村生活垃圾治理工作
四川山东等地的实践，给了我们足够的信心，这项工作应该做，可以做，而且也能做好。
首先，全面推进农村生活垃圾治理是一项民生工程，是实现美丽乡村建设目标的重要内容。现在，农村生产发展了，农民生活富裕了，农民也热切期望自己的村庄能像城市一样干净整洁，让自己的老人孩子能生活在一个令人愉悦的环境中。这些需求和期盼，为我们做好农村垃圾治理工作奠定了基础。
其次，治理农村生活垃圾的费用是我们可承担的，各地政府也有这个能力。从近几年实施的情况看，2009年—2013年，各级财政用于农村生活垃圾治理的投入逐年增多，平均每年增加20%；对垃圾进行处理的行政村比例年增长5个百分点以上。应该说，当前在全国范围内全面推进农村生活垃圾治理工作，主客观条件已基本具备，是一个非常好的机遇期。
为此，我部决定从现在开始，在全国开展农村生活垃圾5年专项治理。通过5年努力，使全国80%村庄的生活垃圾得到有效处理，村民参与生活垃圾治理的责任感和积极性明显提高，基本扭转农村环境脏乱差的局面，并形成农村生活垃圾治理的长效机制。
提出这样的专项治理目标，是客观合理的，也是可以实现的。据初步统计，近几年，全国每年对生活垃圾进行处理的行政村新增约3万个，如果我们再加上一把力推动，在原有基础上再增加2万个行政村，即每年新增5万个村，这个目标就可以实现了。从四川、广西等地情况看，政府推动和不推动的效果大不一样，广西2011年加力推动后，两年内对生活垃圾进行处理的行政村比例就增加了30个百分点。欠发达地区可以做到的，全国一定也可以做到。
为实现5年专项治理工作目标，要重点抓好以下六方面工作：
（一）加强组织领导
今天会议，我们邀请了中宣部、中农办、发展改革委、财政部、环保部、农业部、全国妇联等部门的同志出席。经初步商定，会后，我们有关部门将联合制定指导意见，共同推进农村生活垃圾治理工作。
5年治理目标能否实现，关键还要看地方的落实和行动。各级住房城乡建设部门的同志，会后要尽快向当地党委政府汇报会议精神和要求。希望各地党委政府要认识到农村生活垃圾治理的重要性、紧迫性，把这项工作纳入当地经济社会发展全局通盘考虑，列入重要议事日程，主要领导亲自推动。目前，有些省（区、市）已经成立了主要领导挂帅、多部门参与的推进机制，一些地方还没有成立的，希望尽快成立。
各级住房城乡建设部门，要切实承担起生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理责任，大力宣传推广四川、山东等地的经验，主动作为，联合有关部门共同推进工作。
在这里我要着重强调一下，县级政府是本县域内农村生活垃圾治理的主体，大量的推动、组织和落实工作，主要靠你们来完成。这项工作能不能取得成效，关键在你们。希望你们要认真贯彻这次会议精神，按照省、市政府的统一部署和要求，勇于担当、迎难而上，全力推动农村生活垃圾的治理工作。
在治理工作当中，我们将不断总结推广大家好的经验和做法，对做得好的县（市、区），将给予表彰；对做得不好的，要进行通报批评。
（二）加大资金保障力度
从目前了解的情况看，农村生活垃圾治理的资金来源主要是三个渠道：一是各级政府投资，二是村集体出资和村民缴费，三是引入社会资金，各地要根据实际情况，多手并举，加大经费投入力度。
首先，各级地方政府是农村生活垃圾治理资金的筹措主体，必须将治理费用纳入地方政府财政预算。主要任务有三项：一是保障设施设备建设费用。县级政府主要承担收集转运、处理、设施设备的建设费用，省、市要适当给予补贴。二是保障运行费用。县、镇两级政府主要解决转运和处理费用，省、市可适当补贴。三是担负起兜底的职责。各级政府对困难的乡镇、村集体和农户，应给予适当的减免或补贴支持。
其次，要鼓励村集体出资和村民缴费，主要用于解决村庄保洁费用，包括垃圾分类减量、收集以及运输至本村集中堆放点的费用。
再次，要支持地方积极探索引入市场机制，逐步将农村生活垃圾治理项目推向市场，通过市场化运作筹措资金。要探索通过PPP（公私合营）模式引入社会资金，参与农村生活垃圾收运设施的建设和运营。
会后，我们也将积极与中央有关部门协商，争取现有专项资金向农村生活垃圾治理倾斜。
（三）因地制宜确定农村生活垃圾处理模式
各地要认真学习研究四川等地的农村生活垃圾处理经验，分析本地区农村垃圾产生和分布的特点，提出切实可行的分类和减量方法，如可回收垃圾由农户自行变卖，建筑垃圾单独清运，厨余垃圾可用于喂养牲畜等等。做好分类减量的关键在于简便易行，村民能接受，不宜照搬照抄城市垃圾的分类方法，搞得太复杂。
减量后的垃圾要根据道路交通、经济条件等因素，因地制宜确定合理的收运和处理方法。一是离县级处理设施较近的，原则上转运到县进行统一处理。二是离县级处理设施较远的，原则上转运到乡镇进行处理。三是边远山区等交通不便的，原则上在村内进行处理，做到垃圾不出村，但要尽量做到无害化，避免二次污染。对于后两种处理方式，县里要统筹安排，在一些中心的乡镇和村庄建设必要的区域性处理设施。
这里还要特别强调，在确定农村生活垃圾处理模式上，各地要注意不能“一刀切”地推行一个模式，特别是一些县域面积大、经济欠发达的县市，不能超越经济发展阶段，盲目推行全收全运集中处理。总之，各地要在实践中不断总结提升，探索出一套适合本地实际的分类减量、收运和处理方法。
（四）大力动员村民积极参与
农村生活垃圾治理工作要持续推动下去，必须把村民的积极性调动起来，让他们养成自觉爱护环境、自觉对垃圾进行分类减量、自觉缴纳保洁费用的良好习惯。
我部将组织拍摄农村生活垃圾源头分类减量的宣传教育片，通过电影下乡渠道在农村地区广泛播映。各级住房城乡建设部门要联合宣传、教育、妇联等部门，利用当地广播、电视、报纸等媒体，通过多种方式，集中宣传农村生活垃圾治理的重要意义和基本常识，宣传好的经验做法，宣传5年专项治理工作要求，进一步提升农村居民的环境意识和主人翁责任感。
各县（市、区）政府要定期组织村镇干部和保洁员进行观摩培训，指导基层通过村民集体商议制定村规民约，将村民缴费义务、门前屋后保洁责任等纳入村规民约，成为农民的一种习惯行为。要指导村委会完善村务公开制度，生活垃圾处理的有关情况，要主动接受村民监督和评议，形成村民愿意缴费、主动参与的良好氛围。
（五）完善法规和制度
我部将加快修订《村庄和集镇规划建设管理条例》，明确农村生活垃圾治理的各级责任和义务。按照《固体废弃物污染环境防治法》要求，农村生活垃圾污染环境防治具体办法由地方性法规规定，省级住房城乡建设部门要积极推动和参与地方性法规的制定工作，将村庄保洁队伍建设和经费保障纳入其中。
省级住房城乡建设部门要联合有关部门，研究提出农村生活垃圾分类和资源回收的经济激励办法，鼓励优先利用农家超市、垃圾回收点等现有设施，建立覆盖村镇的资源回收体系。
各地要研究制定推行村庄保洁和垃圾清运专业化、社会化服务的支持政策，鼓励采取公开竞标等方式选择专业的保洁队伍或保洁公司。
（六）强化监督检查
当前，我部、中农办、环保部、农业部正在积极推进改善农村人居环境工作，主要工作内容是做好组织推动、政策支持、技术指导、开展工作检查，统计评价各省（区、市）改善农村人居环境情况，并向国务院报告工作进展。我们将把农村生活垃圾治理情况作为统计评价的重要内容，督促各地抓好各项工作落实。
目前，我部已经着手建立全国农村人居环境信息系统，该系统包括农村生活垃圾、污水治理等信息，各级住房城乡建设部门要及时做好调查和录入工作。我们将利用该系统，对各地农村生活垃圾治理的进展情况，进行定期公布。
各地要严格责任落实，形成省、市、县层层考核的责任机制，定期通报考核结果，并加大责任追究。要鼓励村委会成立村民理事会、老人会等对保洁情况进行例行检查。要充分发挥媒体的作用，及时宣传好的经验、先进事迹，曝光典型案例，营造深厚的舆论氛围。
同志们，抓好农村生活垃圾治理，事关农村人居环境的改善，事关农民群众的身心健康，我们要本着对人民负责、对历史负责的态度，坚定信心，克服困难，齐心协力完成治理工作任务，为建设美丽美好的乡村做出我们的贡献。
谢谢大家！