农垦再改革 新时期重塑万亿中国农业“国家队”

　　李国祥说，长期以来，行政管理和经济管理体制的重叠关系是阻碍农垦改革的最大问题，“农垦系统本应是市场主体，但现在行政色彩过于浓厚，政企完全不分，很多本该是市场调节的企业资源，却完全由领导干部一个人说了算。”而本次的改革意见中明确了表述为，农垦改革将坚持市场导向，政府支持。着力深化农垦市场化改革，推进政企分开、社企分开，确立国有农场的市场主体地位。

　　农垦，中国农业“国家队”。

　　时隔24年，中央再次出台全面指导农垦改革发展的专门文件，对新时期重塑农业“国家队”做顶层设计。12月1日晚，中共中央、国务院《关于进一步推进农垦改革发展的意见》(简称《意见》)发布。

　　《意见》提出，到2020年，建立健全适应市场经济要求、充满活力、富有效率的管理体制和经营机制，打造一批具有国际竞争力的现代农业企业集团；集团化是垦区改革的主导方向。

　　2015年被称为农垦改革元年，从2015年的中央1号文件首提农垦改革，到上述方案发布。

　　农垦也被称为计划经济最后的堡垒，同时拥有丰富的资源，其5.4亿亩土地资源和超过1万亿的国有企业资产，正待改革更大可能的释放价值，市场普遍寄予了诸多想象力。

　　重塑万亿“国家队”

　　农垦在特定历史条件下建立，是以国有土地为依托、以农业生产经营为主，具有经济性、社会性和区域性为一体特征的国有企业。

　　目前全国共有34个垦区，拥有国有土地总面积约5.4 亿亩，占全国国土面积3.7%。农垦系统拥有1779个国有农场，3200多家国有及国有控股企业。2014年全国农垦系统生产总值突破6500亿元。

　　农业部农垦局局长王守聪曾透露，农垦系统已形成了数量庞大的国有资产，企业资产总额超过1万亿元(不含土地等资源型资产)。

　　但农垦系统一直改革缓慢。国家高层在多次讲话都提到，农垦还存在经营机制不够灵活、社会负担沉重、政策体系不健全、部分国有农场生产经营困难等问题。改革的呼吁一直没有停歇。这份最新农垦改革顶层设计方案发布，迅速引发各界关注。

　　《意见》明确了农垦改革目标、重点和路径。《意见》称，集团化是垦区改革的主导方向，其继续推进垦区集团化改革，有条件的垦区要建设大型现代农业企业集团；已组建集团公司的垦区，要加快推进直属企业整合重组。此外，还要推进农垦土地资源资产化和资本化，开展改组组建农垦国有资本投资、运营公司试点。

　　中国社会科学院农村发展研究所副主任李国祥对21世纪经济报道记者表示，农垦企业和其他国有企业的改革相比，目前国内农垦系统改革明显滞后，最突出的问题是政企不分。

　　而对于本次农垦改革意见的出台，李国祥认为“提出很多新的改革思路，说明农垦改革的各个利益主体已经形成了共识，方向很明确，即在改革上要以推进农场企业化、垦区集团化”。

　　李国祥说，长期以来，行政管理和经济管理体制的重叠关系是阻碍农垦改革的最大问题，“农垦系统本应是市场主体，但现在行政色彩过于浓厚，政企完全不分，很多本该是市场调节的企业资源，却完全由领导干部一个人说了算。”

　　而本次的改革意见中明确了表述为，农垦改革将坚持市场导向，政府支持。着力深化农垦市场化改革，推进政企分开、社企分开，确立国有农场的市场主体地位。

　　李国祥称，将行政管理和经济管理体制相分离的方式并非一蹴而就，而是设置了“两块牌子，一套人马”的过渡方法，这也是协调平衡各方利益的结果，即“在改革过渡期内，整建制实行集团化改革的垦区可保留省级农垦管理机构牌子，实行一个机构、两个牌子，同时要尽快过渡到集团化企业管理；农垦管理机关人员经批准允许到农垦企业兼职，但应从严掌握，且须严格执行兼职不兼薪的政策。改革过渡期后，不再加挂省级农垦管理机构牌子”。

　　创新土地使用方式

　　垦区最核心的资源是土地，沉睡的土地将会如何唤醒，其改革最受市场关注的也是土地。

　　全国农垦国有土地总面积5.4亿亩，相当于一个中等省。当下，土地资源不管在哪里，都是香饽饽。

　　湖北某地级市农场办的负责人告诉21世纪经济报道记者，在当地国有农场的经营基本不可能挣钱，土地正在不断的被地方主政官员划拨出去，改作工业园和开发区。

　　农业部农垦局一位局长在一次讲话中称，大多数垦区和农场还是用传统方法和手段管理土地，违规用地情况时有发生，一些农场闲置、浪费、违法违规占用耕地特别是优质良田问题还比较严重，一些农场未经批准擅自将国有土地使用权转让给开发商，一些农场的加工厂房用地还在作为农业用地管理。

　　《意见》首先规范了土地的使用，严禁擅自收回农垦国有土地使用权，确需收回的要经原批准用地的政府批准；严格执行土地用途管制制度，对农垦土地严格实行分类管理，禁止擅自将农用地转为建设用地。

　　在广东农工商职业技术学院吴红宇教授看来，《意见》明确提出，用3年左右时间，基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证任务，也将有利于农垦土地产权清晰，减少被随意占用，同时也有利于盘活土地资源。

　　值得关注的是，《意见》提到推进农垦土地资源资产化和资本化，创新农垦土地资产配置方式。对农垦企业改革改制中涉及的国有划拨建设用地和农用地，可按需要采取国有土地使用权出让、租赁、作价出资(入股)和保留划拨用地等方式处置。

　　《意见》称，省级以上政府批准实行国有资产授权经营的国有独资企业、国有独资公司等农垦企业，其使用的原生产经营性国有划拨建设用地和农用地，经批准可以采取作价出资(入股)、授权经营方式处置。

　　《意见》还提到，有序开展农垦国有农用地使用权抵押、担保试点。

　　地方农垦改革探路

　　吴红宇长期研究广东地区的农垦改革，他告诉21世纪经济报道记者，《意见》作为顶层设计方案，首先明确了新时期的农垦的定位。

　　《意见》称，努力把农垦建设成为保障国家粮食安全和重要农产品(16.30, -0.83, -4.85%)有效供给的国家队、中国特色新型农业现代化的示范区、农业对外合作的排头兵、安边固疆的稳定器。

　　吴红宇以广东农垦为例，广东农垦改革发展方向就是建设具有国际竞争力的产业大集团，其中广东农垦天然橡胶等在走出去，和实施海外扩张方面，一直颇有竞争力。 广东农垦集团，近年来在东南亚国家的橡胶产业项目发展势头良好，“走出去”的项目比较成熟。

　　当然，农业成本高，风险大，在2015年橡胶降价，橡胶行情并不理想。吴红宇预测，农垦改革方案强调“形成一批现代农业产业集团”，或意味着未来会有更多的补贴涌入农垦领域，其他利好还包括减更多的税等。

　　湖北一位农业系统官员称，目前发展较好的国有农场，主要集中在武汉及周边，因为土地“更值钱”，而山区的农场普遍经营不好，下一步该怎么走，正在等上面传达精神。对于是否能形成大规模的农业产业集团，对方表示该定位更符合东北地区以及广东地区。

　　石河子大学教授李万明目前刚刚编制完新疆生产建设兵团的“十三五”规划，他对21世纪经济报道记者称，新疆兵团是目前最大、国内唯一可以称得上农垦的系统，是现存的行政色彩最浓厚的党、政、军、企合一的特殊组织。因此和海南、黑龙江等地的农垦改革不一样，新疆兵团将从多个方面去设计农垦改革思路。

　　李万明称，对于新疆兵团来说，农垦模式改革最难的地方是其历史使命决定了在未来依然要将“屯垦戍边”放在重要位置，而经济发展是次要的。

　　事实上，从兵团的改革进程来看，2013 年兵团全面启动了8 个团场的改革试点工作，探索“政企、政事、政资、政社”分开，以及探索兵团特殊体制与市场机制接轨、转变团场行政职能。

　　而在2014 年，兵团国资委[微博]工作要点中便提到，要“以市场化为导向，充分发挥企业主体作用，统筹推进兵团内部、各师团内部、各行业内部以及跨师团、跨兵地之间的资源整合”。

　　同时，兵团规划建设棉业集团、乳业集团、肉制品集团、农资集团、农机装备集团等“八大集团”。

　　因此就新疆建设兵团的农垦改革而言，李万明认为应该分为三个部分。第一个部分是位于边境一线的团场，“它们的使命将仍然是戍边，维护生态和保障社会稳定”；第二个部分是位于南疆的团场，“这些团场不仅仅需要展示先进生产力，还要宣传先进文化，同时承载着增加南疆就业的使命”，李万明说，“我称之为维稳型团场，即用现代化农业的示范作用，让少数民族参与到现代文明和生产生活中”。

　　第三部分是位于北疆的团场，李万明认为对于其中的经济大团，应该走公司化改革的路径，即成为“经济发展型团场”。

　　值得一提的是，2014年2月，在新疆兵团第五师基础上设立的双河市，成为新疆最年轻的城市。李万明称，在兵团的农垦改革思路中，未来将有规划更多的具备条件的兵团从“屯垦戍边”向“建城戍边”转变。

　　“建城戍边”主要可以破解兵团传统行政、地域的局限。这是因为目前尽管很多经济条件好的兵团已经具备了城镇形态，但一直没有赋予城市功能，如税收归地方政府所有，致使兵团与地方的发展不匹配。而兵团独立建市以后，拥有了相应的城市功能，可将生产性资产剥离，成立公司进行经营，自然理清与地方政府的税收，支持兵团财政。

　　而对于新疆建设兵团目前还存在的100多个小型团场而言，由于属于非建制镇模式，因此李万明认为，未来最好的改革思路是成为“市管镇”，即将这些团场以社区的形态划归于地方政府之下进行统一管理。(周慧 李果 实习记者 宋兴国)