保护优先 严格管理
保护优先 严格管理
——《海南省自然保护区条例》解读
海南省人大常委会法制工作委员会经济法规处
2014年9月26日，海南省第五届人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过了新修订的《海南省自然保护区条例》，自2014年12月1日起施行。新《条例》体现了中央关于生态文明建设的新要求和省委六届五次全会精神，坚持保护优先、严格管理的原则，进一步完善自然保护区相关制度，对加强自然保护区的建设和管理，推动海南科学发展、绿色崛起将起到重要作用。
《条例》共六章五十六条，其主要 内容 和突出亮点体现在以下八个方面：
一、明确职责，理顺自然保护区的管理体制
建立和完善自然保护区的管理体制，是海南各类自然保护区的保护、建设的基本保障。《条例》从三个层面进行了规定：一是对各级政府的要求，规定：县级以上人民政府应当加强对自然保护区管理工作的组织领导，建立考核和责任追究制度，实行任期目标管理。二是明确对自然保护区实行综合管理和分部门管理相结合的管理体制，规定：县级以上人民政府环境保护主管部门负责本行政区域内自然保护区的综合管理工作，并主管同级人民政府确定由其管理的自然保护区。县级以上人民政府林业、海洋、渔业等有关主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。三是要求自然保护区必须设立管理机构，履行具体的管理职责，规定：自然保护区应当设立管理机构，配备专业技术和管理人员，负责自然保护区的具体管理工作，并明确规定了自然保护区管理机构的具体职责：1、贯彻执行国家和本省有关自然保护区的法律、法规、规章和政策；2、制定自然保护区的各项管理制度，统一管理自然保护区；3、调查自然资源并建立档案，组织环境监测，保护自然保护区内的自然环境和自然资源；4、建立自然保护区信息化管理体系；5、组织或者协助有关部门开展自然保护区的科学研究工作；6、进行自然保护区的宣传教育；7、在不影响自然保护区的自然环境和自然资源的前提下，在实验区组织开展参观、旅游等活动;8、法律、法规规定的其他职责。
二、划定红线，确保自然保护区的生态安全
自然保护区是生态文明建设的重要载体，划定生态保护红线是维护国家生态安全的重要举措。党的十八届三中全会把划定生态保护红线作为加快生态文明制度建设的重要任务；省委在《贯彻落实十八届三中全会精神的实施意见》中提出：“对自然保护区和其它具有特殊生态、科学研究、旅游价值的特殊区域划定保护红线，实施立法保护，严禁开发。”今年新修订的《 中华 人民共和国环境保护法》也明确规定：“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”。为贯彻落实中央和省委的要求，《条例》根据环境保护法有关规定明确规定：“省人民政府应当将自然保护区划入生态保护红线，实行严格保护。”
三、突出规划，完善自然保护区的规划编制
自然保护区的各类规划是指导自然保护区建设和管理的依据，是做好自然保护区各项工作的基础，具有十分重要的作用。为了突出自然保护区规划的重要性，《条例》从以下三个方面作出规定：（一）省人民政府环境保护主管部门应当会同省人民政府有关自然保护区主管部门根据全省自然环境和自然资源状况，以及自然保护区建设和发展的需要，组织编制全省自然保护区发展规划，报省人民政府批准实施。（二）自然保护区管理机构或者该自然保护区主管部门应当组织编制自然保护区的总体规划，经自然保护区评审委员会评审通过后，报省人民政府批准。（三）因自然保护区自然条件或者其他原因，需要修改自然保护区总体规划的，按照原规划的报批程序进行。此外，针对我省部分自然保护区总体规划编制滞后的突出问题，《条例》专门设定了一条过渡性规定，即条例施行前已经设立的省级和市县级自然保护区尚未编制总体规划的，应当自条例施行之日起一年内完成规划编制。
四、规范审批，理顺自然保护区的设立权限
自然保护区的设立审批权限，与自然保护区的后续保护管理工作密切相关。原条例规定国家级自然保护区的设立按照国家规定审批，省级自然保护区的设立由省人民政府批准，市县级自然保护区的设立由市、县、自治县人民政府批准。由于该规定在实施过程中存在市县级自然保护区设立随意、管理缺位的严重问题，不利于市县级自然保护区的保护，且国家自然保护区条例也明确规定，地方级自然保护区的建立，需报省、自治区、直辖市人民政府批准。为此，《条例》调整了市县级自然保护区的设立审批权限，将省级和市县级自然保护区的设立审批权统一规定由省人民政府实施，使自然保护区的设立更为科学、严谨，也更有利于我省地方级自然保护区的保护和管理。
五、加大投入，保障自然保护区的经费来源
长期以来，由于我省自然保护区管理经费不足，在很大程度上影响和制约了自然保护区事业的发展。全省各级自然保护区普遍存在设施简陋、人员配备不齐的情况，无法满足自然保护区日常建设和保护管理工作需要。2010年国务院办公厅专门下发了《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》，要求加大资金投入，明确规定：“国家级自然保护区管护基础设施的建设投资由发展改革委在现有投资渠道中统筹安排， 能力 建设投资由财政部以专项资金形式给予补助，日常管理经费纳入其所在地省级财政预算。地方级自然保护区的建设和管理经费参照国家级自然保护区予以保障。”为此，《条例》从以下三个方面作出规范：一是国家级自然保护区所需经费按照国家有关规定安排。省级自然保护区所需经费列入省级财政预算。市县级自然保护区所需经费列入市、县、自治县财政预算。二是有关自然保护区主管部门在提出设立省级和市县级自然保护区申请前，应当书面征求同级人民政府财政部门的意见。三是报送申请设立自然保护区的材料应当包括经费保障等相关内容。
六、科学兼顾，确定自然保护区的范围界线
自然保护区范围和界线的确定应当科学合理，既要充分考虑自然保护区生物多样性保护的生态需要，也要兼顾当地经济社会发展和居民的生产、生活需要，协调好保护与开发的关系。为此，《条例》规定：确定自然保护区的范围和界线，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和居民生产、生活需要。同时，对划界设标工作提出具体要求：即自然保护区管理机构应当按照国务院或者省人民政府确定的自然保护区的范围和界线，标明自然保护区区界，设置界标。任何单位和个人不得擅自改变自然保护区区界或者移动、破坏自然保护区界标。
七、强化管理，严控自然保护区的调整撤销
随着工业化、城镇化的加速推进，保护与开发的矛盾日益突出，一些自然保护区频繁进行调整或被非法侵占，部分物种的栖息地受到威胁，生态遭到破坏，自然保护区发展面临的压力不断加大。针对上述现象，为了加强自然保护区的保护管理，国务院及国务院办公厅近年先后发布《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》和《国家级自然保护区调整管理规定》，强化对自然保护区的调整和撤销管理。为此，《条例》根据国务院的有关规定，结合我省实际，从以下六个方面做出规定：（一）任何部门和单位不得擅自改变自然保护区的性质、范围和功能区或者更改名称。（二）国家级自然保护区的调整，依照国家有关规定办理。（三）确因保护管理需要或者国家和省重大基础设施工程建设需要，必须对省级和市县级自然保护区的性质、范围和功能区进行调整或者更改名称的，应当按照本条例规定的批准设立程序进行调整。（四）任何部门和单位不得擅自撤销已经批准设立的自然保护区。（五）已经设立的自然保护区因受到严重破坏或者自然衰退并且无法恢复，不再符合设立条件或者失去保护价值的，省人民政府环境保护主管部门或者提出申请设立自然保护区的机关，应当提出撤销该自然保护区的建议。（六）对破坏特别严重、失去保护价值的自然保护区，除按前款规定的程序予以撤销外，还应当追究相关责任人员的法律责任。
八、保护优先，严格限制自然保护区的开发建设
自然保护区属严禁开发区域，在自然保护区核心区和缓冲区内禁止开展任何形式的开发建设活动；在自然保护区实验区内开展的开发建设活动，也要严格限制、严加管理。为此，《条例》根据国家自然保护区条例、全国主体功能区规划的有关规定，从以下六个方面对自然保护区“三区”管理作出严格规定：一是除科学研究活动外，禁止任何人进入自然保护区的核心区。因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，严格控制进入人数，并按照国家规定报批。二是禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。经自然保护区管理机构批准，可以进入自然保护区缓冲区从事非破坏性的科学研究、教学实习和标本采集活动。三是自然保护区的核心区和缓冲区，严禁建设任何生产和经营性设施。四是自然保护区的实验区，除必要的科学实验以及符合自然保护区总体规划的旅游、区内居民原有的种植业、养殖业等活动外，严禁其他生产建设活动。五是在实验区内因开展符合前款规定的活动确需建设设施的，应当向有关自然保护区主管部门提出申请，报省人民政府批准，其污染物排放不得超过国家和本省规定的污染物排放标准。六是在自然保护区实验区内开展上述活动，不得影响其功能，不得破坏其自然资源或景观。同时，设定相应的法律责任，及在自然保护区违法建设设施的，由有关自然保护区主管部门限期拆除，处二万元以上二十万元以下的罚款。
