创新体制机制 深化环境保护“十三五”改革

　　环境保护部环境与经济政策研究中心、美国环保协会日前在北京共同举办了中美环境智库政策对话会。会议以中国环境保护“十三五”改革思路为主题，就中国环境保护面临的重大挑战和风险、当前政策制定和执行中存在的问题以及中国向环境污染宣战的行动和措施等议题进行了深入讨论。本版今日特摘登部分与会代表的精彩发言，以飨读者。

　　重在转变消费习惯

　　中国环境科学学会理事长 王玉庆

　　当前环保形势总的来说，可以归纳为环境污染基本得到控制，有些污染物在减少，个别污染物在增加，大部分地区环境质量改善，少数地区环境质量在恶化。总体趋势向好，目前正处于相持阶段，如果处理不好也可能开倒车。如果环保力度加大、工作到位，环境质量会逐渐改善。当前的环境政策总体来讲效率不高。

　　从环境治理的角度来看，主要有3方面：一是市场，二是政府，三是社会公众。其中，社会公众包括社会组织和媒体。

　　市场方面。要使市场机制发挥作用，需要选择一个突破口，我觉得现在关键是要完善鼓励和激励机制。全国人大的统计表明，近3年中央财政对环保的投入连续3年增加13%，应该说，增幅很高。但这3年财政收入增长均超过了13%，所以环保投入占比并非增加而是在下降。政府应该加大环境投入。政府可以制定一些补助、激励政策。使市场机制发挥作用的重要突破口，是让企业觉得治理污染有利可图。同时政府也可以建立环保基金，如能不能拿出土地出让金的10%用于土壤污染治理？

　　政府方面。政府还有许多需要改进的地方。我想重点强调考核评价制度改革。政府考核评价改革应进一步深化。环保考核的结果一定要公开，真正把各省、各城市环境目标完成情况通过媒体向社会公开。同时，政府要在监测和统计两个方面有所突破。因为，准确的数据是管理决策的依据，而且这方面存在很大的短板。

　　社会治理方面。要发挥公众力量，解决两方面问题。一是信息公开。信息公开不是简单的事，信息收集要建立庞大的信息系统，需要大量人力、物力、财力投入。二是第三方组织的培育。社会组织的发育需要一个过程。政府应该拿出一些资金来，采取购买的形式让这些社会组织在活动中间得以成长起来，发育起来。

　　解决中国环境问题的关键不在于政府和企业。随着形势发展，政府肯定会加大治理力度，企业也会升级改造，污染物的排放会越来越少。解决中国环境问题的关键，在于中国百姓的价值观念、生活方式。很多环境问题与公众消费习惯密切相关。这不是环保部门能够解决的问题。

　　实施整体优化环保战略

　　环境保护部环境与经济政策研究中心主任 夏光

　　正如狄更斯所说，我们这个时代是最好的时代，也是最坏的时代。新修订的《环境保护法》即将实施，最高人民法院设立了环境资源审判庭，各方面的工作都在大幅度推进，这是中国环境保护历史上力度最大、范围最广的时期。我们说它是最好的时代并不为过。但这又是最坏的时代，我们当前存在的很多生态环境问题给未来发展带来巨大风险，包括生态环境风险、人群健康风险、社会稳定风险、生态安全风险、区域平衡风险、国际影响风险和环境问题带来的政治风险。

　　未来影响生态环境风险的有正反两个因素。

　　有利因素包括：一是中央出台的全面深化改革的决定，展示了空前的建设生态文明的意愿。二是新的干部考核评价体系已经开始发挥作用。目前正在推进的京津冀和周边地区空气污染防治工作中，也出台了大气污染防治的目标体系，这一体系将会成为引导京津冀地区大气污染防治的重要政策。

　　同时也存在很多不利于我们克服环境风险的因素。一是生态环境的回旋余地大大降低，如沿江沿河布局了大量的工业产能，经济活动只能进一步向生态脆弱的腹地和边疆来扩展，环境风险迅速上升。二是经济发展对生态环境的结构性压力还会持续。所谓结构性压力就是我们的产业结构、地区分布结构等经济因素对环境造成的影响很难在短时间内迅速改变。三是国家环境治理体系和能力差距较大。我们现在应对生态环境的能力还较低，比如，执法体系、科研支撑能力、环保投入等生态环保的治理体系仍然偏弱。

　　在此基础上，我们建议实施整体优化的环保战略。所谓整体优化，就是要从政治、经济、社会、文化等多方面全面改进发展方式，实现减轻风险、改善环境的目标。

　　具体而言，有以下工作要做。第一，要发挥我国特有的政治优势，增强环境保护政策领导力。目前，生态环保体制改革尚未启动，人民代表大会和中国人民政治协商会议在生态环保方面的功能还较弱，不足以平衡经济社会发展带来的压力。第二，在经济领域要实行环境优先的方针。用环保优化经济发展，实施从严从简的环保政策，淘汰落后产能，优先发展绿色产业等，把环保作为公共财政的优先支出领域。第三，在社会领域要提升社会力量的作用。要扩展和保护公众的环境权益。随着新修订的《环境保护法》开始实施，我们可以预见社会参与生态环保方面的社会活动将会呈现新景象。第四，在文化领域要对天人合一的优秀文化进行传播，提升全社会的生态环境意识和参与能力，发挥道德文化建设作用。

　　中国的奋斗就是全人类的奋斗。中国现在面临的挑战实际上也是全人类面临的挑战。我们要学习借鉴全人类的经验来推动生态环保和生态文明建设。如果把中国的生态环境问题在发展过程中解决好了，走上了绿色发展和生态文明的道路，无疑是对世界的一个重要贡献，可以为全球长期可持续发展提供经验和支持。

　　推进治理体系和能力现代化

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长 高世楫

　　党的十八届三中全会提出要完善社会主义市场经济体制，推进国家治理体系和治理能力的现代化。我认为，这是我们制定“十三五”环境领域改革相关计划的纲领性、指导性文件，也是未来10年~15年环境制度建设的纲领性文件。

　　我们要将党的十八届三中全会有关国家治理体系、治理能力建设的相关表述消化吸收，逐步落实生态文明建设改革目标。我们期待未来十年，在环境保护制度建设方面有比较大的进展。

　　环境立法方面。今年《环境保护法》的修改，让我们看到了依法推进环境治理的希望。当前，有法不依的现象仍十分普遍。我们接下来要考虑，怎样使法律执行到位。

　　过去出台的很多法律实用性、可塑性不强。新一届中央领导层一直强调要依法推进改革。在建立法治国家、法治社会的大环境下，我们要提高立法的质量。

　　政府监管方面。一些专家提到要更多用市场化手段推进环境治理，但是，环境污染防治是为了解决生产生活活动的外部不经济性问题，针对经典的市场失灵，要求第三方干预、政府监管的过程。发达国家环境治理的经验表明，实际上首先是要有法制，其次是监管机构要尽职尽责履行监管职能。我觉得，未来5年~10年，环境监管体系的完善、监管能力的建设应该成为环境保护工作的重点。

　　当然，环境体系的建设也涉及环境监管机构组织体系的完善，如监管职能在不同部门之间、在不同层级的监管机构之间有效配置，我觉得这也将成为“十三五”期间环境保护改革的重要方面。

　　环境监管技术方面。信息化或者信息通信技术带来的革命性影响，现在在各领域逐步显现出来。新技术的运用将成为环保能力建设的重点。比如，分布式能源的推广能够提高能源使用的效率，降低污染物的排放。

　　监管组织能力方面。监管组织能力包括立法怎么快速、及时响应环境执法过程中的需求、组织体系的建设如何反映我国的机构改革等。不是说我们有了一本完善的关于环境监管的手册就万事俱备了，环境监管组织能力要在实践当中逐步提高。

　　关键是体制创新和制度保障

　　环境保护部环境与经济政策研究中心副主任 原庆丹

　　国务院总理李克强在今年政府工作报告中提出，要像对贫困宣战一样，向污染宣战。

　　宣战是形象的提法，按李克强总理的表述，向污染宣战是政府为主体，代表全社会向污染宣战，向我们自身粗放的生产生活方式宣战。宣战的直接对象就是粗放的生产和生活方式。

　　粗放的消费方式是过去环境政策的空白点，环境监管对象以企业为主。而利益终端在消费者，不解决消费末端的问题，很多问题都解决不了。

　　我们提出向污染宣战，有什么优势、劣势？会不会重蹈覆辙？我做一简要分析。

　　优势方面，我们有制度优势，可以集中力量办大事，我们有40年的经验积累，环境法律基本制度已较为完善等。劣势方面，一是底数不明，二是孤军奋战。

　　我们有哪些机会？我觉得，第一，我国正处于转型发展时期。要利用环保手段，通过提高排放标准促进产业结构调整。第二，国家提出治理要现代化，要发挥市场配置资源决定作用。这都为向污染宣战提供了机会。

　　威胁方面。我重点强调两点：一是我国有些企业的环境成本占企业成本的20%以上，在市场竞争激烈情况下，面临两难选择。二是可能发生污染源转移问题。例如，江苏在太湖向污染宣战，一些企业转移到周边经济落后省份。

　　向污染宣战一定要处理好打持久战与攻坚战的关系。向污染宣战肯定是持久战，要淡定；同时，向污染宣战必须是攻坚战，要在重大的问题上有所突破。

　　打赢污染战役的关键是体制创新和制度保障，要以制度为武器，而不是依靠有多少人、多少力量参与。

　　向污染宣战，这一定是一场人民战争。要让污染企业陷入人民战争的汪洋大海，是一个基本的策略。10万名环境监察人员根本监管不了所有企业，实现对企业的监督必须依靠社会力量。

　　关于制度和创新的建议，我想说3个方面。一是依靠法治。这是最有力的战斗武器。要建立责、权、利明晰的环境管理制度。目前，环保部门的责、权、利仍十分模糊。

　　二是发挥市场作用。企业环境成本必须要反映到价格中，合理的环境代价要消费者承担，这套制度没有市场机制不起作用。而环境资源的产权制度是发挥市场机制的根本，但我国环境产权尚未明确。

　　环境治理方面。执政党、各级人大、政府、企业、公众应共同参与、良性互动，形成保护环境的制约、督促联合机制。要形成这一机制，赋予公民环境权是根本，强大的环境司法是保障，公正透明的环境行政执法是基础，环境公益诉讼是突破口。当前，环境公益诉讼仍面临很多问题，谁来诉讼、范围有多大、政府是不是也可以成为被告等，都尚未明确。完善环境公益诉讼仍然需要一个有序的过程。

　　不断完善污染排放清单

　　美国环保协会副总裁 杜丹德

　　流行病学研究表明，环境污染与人体健康有一定的正向关联关系，这已成为一些国家制定空气质量目标的支撑。我认为，应该把人体健康和环境质量之间关系的研究视作一种基础性工作。

　　针对环境污染要制定相关的排放清单，建立清单后，要不断改进。清单要针对所有的环境污染载体。在此基础上，要建立强制报告制度，让企业把排放信息报告给政府。如果没有污染排放信息，我们就不太清楚污染源排放情况，制定政策也无从下手。

　　十八届三中全会专门提到要充分发挥市场的作用。我们要充分利用市场机制，让企业参与环保，让企业对其行为真正负起责任来。

　　控制温室气体排放要把握3点，即加强监测、完善报告制、坚持核证核查。只有这样，我们才能确保数据的可信度。为保证数据的真实性，相关数据要充分公开。碳排放控制，实际上也与执法密切相关。很多人认为碳排放与常规污染不同，环境保护部门没有必要参与过多。我认为，环境保护部门有很多的资源和技术能力，是唯一的可以在碳减排领域发挥重要作用的部门。能源效率不仅仅是能源问题，能源效率与污染问题、环境问题也密切相关，环境保护部门在这一领域也要密切参与进来。

　　要实现转型、推动绿色经济发展，单制定一个计划或者发布一个导则是不可能实现的，我们一定要全方位思考，最关键的一点是要把污染的外部性内部化，企业要承担相应的污染责任。

　　实现自下而上与自上而下相结合

　　美国环保协会中国项目主任 张建宇

　　中国已经开展的碳交易市场有7个。最新数据表明，截至目前，7个碳交易市场总额达到4亿人民币，2/3是市场行为，1/3是政府行为。这是很了不起的成就。

　　将碳交易与之前的二氧化硫交易相对比，我有几点体会。第一，信息公开是推动碳交易市场不断完善的重要力量。

　　第二，需要引入第三方机制。目前，很多地方企业的碳排放量、工业增加值等数据都是经过认证的第三方机构出具的。第三方机构在帮助核查和监督方面发挥的作用很大。

　　第三，新修订的《环境保护法》加大了环境违法处罚力度，对碳交易有一定的推动作用。北京对环境违法行为的处罚力度非常大，根据违约额度不同处罚3~5倍，而且没有上限。对处罚上限予以突破，是一种巨大的进步。

　　中国对环境保护的认识已经达到了极高的高度。环境保护工作多是自上而下推动，以政府为主导。有关部门可以在“十三五”过程中考虑一下，实现自下而上与自上而下相结合。事实证明，只靠自上而下是不够的，我们可以考虑在中间找到某个点，来解决这个问题。这种思路对整个规划、资金配置等一系列安排都会产生影响。

　　精细化管理才能保障目标实现

　　世界资源研究所中国区首席代表 李来来

　　最近我们和交通部、北京市交通委、中国发展研究基金会做了几个项目，我们对欧盟在环境、综合交通服务上的工作做了一些研究。

　　我们发现，欧洲很多国家，如英国、德国，做规划都非常严谨。欧洲2050年白皮书要通过欧盟议会、欧盟理事会等走法律程序。规划制定后不可更改，如果需要更改，要重新走一遍法律程序，因为它是具有法律效力的。

　　规划不单要有一个最终目标，而且要有阶段性的目标。欧洲的交通规划不仅只有目标，而且有整个交通的布局，规定什么时间执行到什么程度。

　　相比之下，中国还有很大差距。规划在实施过程中有一个精细管理的问题。欧洲精细化管理值得学习。在精细化管理方面，美国也有这样的经验。美国长期规划一直设计到具体地区的具体部门，明确这个部门在长期规划当中要完成什么样的任务，有多少人负责这个事情，有多少国家预算来保证任务的执行和完成。我们做低碳城市发展规划研究时，在中国的一个地级示范市看到，这里也有规划，也有低碳交通室，但这个室只有一个人，这个人根本不知道低碳交通是怎么回事，并且没有具体任务、具体预算和目标。

　　精细化管理包括分解子目标、推动执行、保证行动发生的一些保障因素等，如人员投入、资金投入。如果这些没有明确，那么规划就仍然停留在纸上。

　　环境保护的变革并不是依据一张规划的纸就能实现的，要落实到行动上。精细化管理是保障环境目标实现的重要因素。

　　很多国家很重视精细化管理过程，因为它是通过过程和程序的公正和完善去保证结果的完善。如果在管理过程中有很多缺失，目标将很难实现。

　　构建公众、企业和政府的对话机制

　　自然资源保护协会中国环境法项目主任 王彦

　　长期从事环境法和环境信息公开方面的工作，我个人有一些体会。回顾中国体制、立法、市场的发展，尤其是在构建环境保护的基本框架、环境法的体制方面，可以自豪地说我们走在了世界前列。即使是在美国，公民诉讼在推动清洁水法、清洁空气法出台方面走了一段很长的路。中国新修订的《环境保护法》关于环境诉讼的规定是世界一流的，并不比美国、欧洲的差。

　　前几天，最高人民法院设立了资源环境审判庭，审判体制也是最高级的。这些年来，不但最高法院设立了专门审判机构，各地法院也在创新。根据官方统计，在全国有134个不同类别、不同级别的环保法庭，而且有各式各样的创新，包括设立巡回法庭，三合一、四合一审判等。我们把世界各国先进的东西都借鉴过来，应该说这方面不落后。

　　但实际上，公众对现状还是很不满意。我觉得在环保组织的发展和公众的参与方面还有空间可以完善。

　　新修订的《环境保护法》把环境公益诉讼的权益给了环保组织和有关社会团体以后，一个核心问题就是我们如何来引导公众有序参与。关于公众参与和环保组织的发展，这是在建设高效和透明政府，在建设民主法制过程中不可回避的一个问题。

　　我认为，规划过程中，要把环保组织的发展和引导公众有效参与，尤其是构建公众、企业和政府之间有效的对话机制、协同机制，写入下一个五年计划当中。

　　环境相关政策应实现整合

　　能源基金会中国环境管理项目主任 赵立建

　　总体看来，由于能源消耗在增长，污染物排放量也在增长，虽然二氧化硫排放量下降出现拐点，但其他的污染物还在增加。我认为未来一段时期，能源消耗量还要增加，因为中国的工业化、城镇化过程尚未完成。

　　要在环境质量上出现拐点，我认为，一方面，要加强末端治理，另一方面，要调整能源结构。

　　我们要反思一下目前的考核制度，特别是行政考核，有可能由于考核造成数据的扭曲。另外，在考核的时候要更加注重科学性，例如，京津冀地区以2017年PM2.5浓度能否下降25%作为最主要的考核依据。但是事实上，PM2.5浓度受到气象等多方面因素影响。所以我们在重质量的同时还是必须考虑所有污染物的减排，最终的目标是即使我们碰到比较恶劣的气象条件，也能够有相对好的环境。

　　另外，向污染宣战我觉得最关键的是真正加强执法能力建设，向污染源宣战。这也涉及政府和市场的关系，政府的监管其实是建立了一种公平竞争的机制，比如严格执法之下，违法的企业付出了相应的成本，在环境方面做得好的企业就能够更有竞争力。

　　还有一些市场机制，如价格、税费政策，其实也能起到很大的作用，能够减少执法监管的成本。如北京市、天津市将排污费提高了9.5倍，有一些企业难以生存，就自然淘汰了。此前，即使政府部门每天去检查、去处罚，对企业的威慑作用也不是很大。

　　我们有很多环境政策及制度，如环评制度、污染物排放标准等，但是现在这些政策之间的整合还存在一些欠缺。以排污许可证为例，现在排污许可证制度并没有落实好，我觉得原因在于制度之间缺乏整合。美国的排污许可证制度主要是运营许可证，其实它在建设前有一个许可证，相当于环评，但是环评之后与其运营许可证完全结合起来。我们现在做了很多环评的工作，但审批后就不管了，后期的运营监管可能没有按环评的要求去做。在美国，排污许可证是一本书，里面有很详细的要求，每3年或5年进行更新，有严格要求，类似于年审制度。

　　我认为，下一步可以利用排污许可证的设计，把各相关的环境政策整合在一起。

　　应该整合环保部门与其他相关部门的政策。目前，很多能源相关政策在整合方面取得了一些积极的进展。比如，《大气污染防治行动计划》的考核办法中，一些指标已经不仅考核环保部门，而且考核其他部门，如一些指标涉及能源结构调整，甚至涉及城市慢行系统的推动。这些都是可喜的进展。