中国国土资源报：一张蓝图绘全岛

一张蓝图绘全岛 ---看海南如何推进“多规合一”试点

　　2014年年底，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合在全国28个市县启动了“多规合一”试点工作，以期解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。

　　作为先行先试的海南省，如何发挥特区优势、推动“多规合一”的进展?具体职能部门如何协同作战、有力促成各规划之间的融合?如何打破体制“桎梏”、使国土空间集约、高效、可持续利用?带着这些问题，记者进行了调查采访。

　　一张蓝图绘到底

　　今年4月，住房和城乡建设部与海南省政府签署合作协议，联合开展《海南省总体规划》编制工作，海南成为全国首个在全省范围内开展“多规合一”探索的省份。

　　根据省部合作协议，海南省将制定《海南省总体规划》，全面梳理并统筹协调解决经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划等各类规划之间的矛盾，形成引领全省建设发展的“一张蓝图”。统筹安排覆盖全省的生产、生活、生态空间要素，避免资源浪费和同质化、重复建设，为全国作出示范。

　　海南注重规划的整体性、前瞻性，坚持全省“一盘棋”，是海南编制“多规合一”规划的突出特点，可谓走在全国前列。远离大陆、自成一体的海南岛具有哪些先天优势?

　　海南业内有关专家分析指出，海南岛屿型特色，具有独立的生态系统，适合整体规划;同时，相对比较封闭、空间范围不大，具备在全省实行“多规合一”的条件，有利于探索省域层面“多规合一”的技术路线和实施管理办法。

　　下好全省“一盘棋”、在全省范围内开展“多规合一”有何积极意义?

　　5月17日，《海南省总体规划》发展战略规划研讨会在海口召开，曾在海南工作多年的国土资源部党组成员、总规划师严之尧说，“海南在全国率先探索实施全省范围的‘多规合一’，这是新常态下引领海南新一轮加快发展的战略举措，必将成为海南发展史上具有里程碑意义的一项重大工作”。

　　严之尧认为，有了“多规合一”作为龙头、作为引领，海南的“岛屿”、热带气候、生态环境、陆海资源、环境容量和自净能力的比较优势将进一步凸显，海南省委省政府可以通过统一的资源利用规划，实现产业空间布局和结构的进一步优化。

　　“将全省当作一个大城市来规划，走的是一条可持续发展的道路。”省住建厅的有关负责人认为，以全省作为整体单元，更具科学性和前瞻性地进行统筹规划，能够避免同质化发展，从规划源头上防范开发建设的盲目性、无序性，实现海南的长足发展。

　　海南省国土资源厅厅长陈健春认为，“多规合一”有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，也是建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。

　　省长带队亲赴基层调研

　　推动“多规合一”，难就难在各职能部门都有自己的一套规划体系，如何将各个规划进行集约、高效、可持续融合?这就需要打破体制的“桎梏”，杜绝职能部门的“各自为政”。

　　海南省委副书记、省长刘赐贵自今年4月以来，带领队伍亲赴省发改委、省国土资源厅、省生态环境保护厅、省住房与城乡建设厅等涉及规划的职能部门以及有关市县调研，同干部群众一起谈认识、讲感悟、说做法、找难点，充分倾听基层民意。

　　“敞开大门搞规划”，是海南推进“多规合一”的一条重要思路。记者获悉，海南在规划编制过程中，广泛正确社会各界意见，并充分正确国家相关部委、省四套班子、省直各部门、各市县意见。日前，已成立汇聚国内外知名研究单位、高校专家学者组成的专家咨询组，对各阶段规划成果进行审议咨询。

　　5月10日，刘赐贵在省“多规合一”领导小组办公室会议上强调，构建全省一体、特色鲜明、科学高效的空间规划体系，需要形成科学合理、统筹协调的总规。各级各部门要围绕全省大局，更加科学合理开展工作，避免“各唱各的调”、“各走各的棋”，统筹协调，使政府工作更加协调统一，形成发展强劲合力。

　　牵头单位、省住建厅有关负责人指出，“由于规划的多头编制和多头管理，各个部门规划的发展目标、技术标准体系和侧重点互不相同，导致各类规划衔接不密切，这需要有开放式、共同磋商的‘多规衔接’的过程”。

　　海南省资深专家咨询委员会副主任委员、生态规划专家杨冠雄建言，各个规划部门要围绕全省大局，避免“各说各的话”，实现有效衔接，使政府工作更加协调统一，形成发展合力，共同促进把全省当作一个大城市来进行统一规划发展。

　　突出生态红线的制约作用

　　海南岛具有三大优势：生态环境、经济特区和国际旅游岛，其中优良的生态环境排在首位。

　　海南优良的生态环境，也让住房城乡建设部部长陈政高心生欢喜。5月14日，在海南省政府与住房城乡建设部共同举办的《海南省总体规划》专家研讨会上，陈政高指出，将一个省作为一个整体来进行空间布局，在我国是首创，将对中国的规划史和海南的发展史产生影响。海南岛不仅是海南的，还是中国和世界的，要以对国家、人民和历史高度负责的态度做好规划编制工作。

　　陈政高要求要守好3条底线，一要守住生态底线，保护好恢复好海南的青山绿水和自然风光;二要守住风貌特色底线，控制好城市建筑高度和开发强度，保持好农村的海南地方特色;三要守住城乡统筹发展底线，全岛城乡统一规划、统一布局、统一建设。

　　专家研讨会上，省长刘赐贵也回应说，要坚持生态环境优先，把不断提高海南生态质量作为实施“多规合一”的全部出发点和归属点。

　　海南将优良的生态环境视为可持续发展的生命线。记者获悉，坚持生态立省的海南省，在“多规合一”编制过程中突出了生态红线列的制约作用。

　　此前，刘赐贵在各厅局、各市县调研中多次强调，编制全省总体规划，要以生态立省为基础，以守住目前生态环境为底线，将严守目前生态环境底线作为贯穿规划编制全过程，明确禁止开发、限制开发的红线和具体内容，确保海南的大气、水源、森林、海岸线等自然资源在经济社会发展过程中不遭受破坏。

　　尤其，刘赐贵在省生态环境保护厅调研“多规合一”编制情况时特别指出，要通过推动“多规合一”最大限度守住生态底线，最大限度发挥资源价值，最大限度解决各种规划之间的矛盾，最大限度调动各地各部门的积极性，最大限度精简审批手续提高行政效能，在守住生态底线和转变发展方式中服务海南经济社会发展大局。

　　守住生态底线，意味着发挥生态红线的制约作用。生态环保部门如何发挥其职责?

　　就编制全省生态环境总体规划，实现各生态环境空间规划的“多规合一”，海南省生态环境保护厅厅长邓小刚表示，“将用最严厉的监管、最优质的服务、最严格的责任制，为生态立省把好关。通过划定环境功能区和生态保护红线，实现全省生态空间与生产空间、生活空间的合理布局”。

　　邓小刚说，将根据各区的生态环境功能，确定重点保护对象，提出各区的环境质量目标和生态保护要求，统筹利用生产空间和生活空间，出台生态红线管理规定，将生态空间、生产空间、生活空间的生态控制线坐标落地，定点、定位、定桩，使生态保护区域落实在全省“多规合一”的“一张图”上，使生态安全格局得到永久保障。

　　省部合作助力迈入快车道

　　有了“多规合一”为基础、做蓝图，海南省委省政府可以通过统一的资源配置平台，实现土地市场的公开、公平、公正性。同时，通过统一的资源市场规则，实现市场配置资源的决定性作用。海南以“多规合一”为媒介，如何获得最大程度地支持?

　　5月17日，出席“多规合一”发展战略规划研讨会的多位专家认为，海南在全国率先探索实施全省范围的“多规合一”，离不开相关部委和专家学者、媒体舆论的支持。

　　对此，严之尧表示，国土资源部将充分发挥职能优势，积极为海南经济社会发展做好服务。譬如，在城镇的用地规划方面，国土资源部将指导海南省根据每一块土地的比较优势，将建设用地规模指标以区块的方式嵌入城镇的发展范围之中，使城镇发展融进海南美丽的山水园林里面，形成生产、生活、生态空间的合理布局。

　　在规模总量指标和年度计划指标方面，国土资源部将充分满足海南省精明增长的有效需求。在国土管理制度创新和新制度供给方面，将指导海南创新土地征收制度和开发利用模式，支持开展“城乡建设用地增减挂钩”、“建设用地三旧改造”、“耕地占补平衡补改结合”、支持土地整治、高标准基本农田建设、设施农业发展等优惠政策的有效利用，促进海南土地利用效率的提高，存量和闲置土地的盘活，利用结构和布局的优化。

　　通过国土资源部支持，海南建立统一的土地资源收益统筹方式指日可待。届时，海南便可实现土地发展权益的合理有序转移，让各利益主体公平共享土地的增值收益;同时，也可以有效促进以旅游业为龙头的现代服务业做大做强，杜绝房地产“一支独大”的产业失衡局面。（特约记者：孙秀英 记者：陈祖洪）