一张蓝图画海南 试论多规合一海南实践

一张蓝图画海南
——试论“多规合一”的海南实践

　　■ 穹平

　　在当今中国，为什么童年仰望的天空有了雾霾？为什么世代依居的河川起了臭味？为什么不断崛起的城市少了温情？为什么麦浪翻扬的乡愁成了奢念？这些身边的问题，都与一个地方的规划息息相关，而规划的各自为政又是区域发展和人文生态保护中诸多问题的源起之一。解决之策，呼唤一个新鲜的词语：“多规合一”。

　　从2013年底习近平总书记在中央城镇化工作会议上明确要求探索“多规合一”，到2014年11月四部委联合在全国28个市县开展“多规合一”试点，再到今年6月5日中央深改组第十三次会议同意海南开展省域“多规合一”试点，号角声中，重点改革的接力棒已经历史性地交到了海南手中，海南再一次以崭新的姿态站在了改革的前沿。

　　为什么历史选择了海南？海南又该如何扛起担当，为国家全局性改革发挥示范、引领、带动作用？心潮澎湃的海南，正在深深思索，周密谋划。

　　海南使命

　　凡事皆有规矩，否则不成方圆。“多规合一”就是整合、协调与统领当今经济社会发展各方面规划的“规矩之中的规矩”。

　　作为中央全面深化改革的重点任务，“多规合一”是要为当前定下规范的发展路子，为子孙留下必要的发展空间。这顺应了用系统规划保障均衡发展的世界潮流，回应了从源头贯彻“五位一体”理念的时代关切，对应了以协调规划推进“四个全面”的发展愿景。

　　这项重要、迫切且复杂的任务，从国家发改委2003年在苏州等6个市县试点“三规合一”算来，风雨兼程已历经12年。当推进到省域试点的新的历史阶段，全国的目光转向了素有改革基因、敢于攻坚克难的省份——海南。

　　“多规合一”，顿成海南当仁不让的历史责任。

　　一切还要从生态说起。习近平总书记嘱咐：“青山绿水、碧海蓝天是建设国际旅游岛的最大本钱。”“着力在‘增绿’、‘护蓝’上下功夫。”而从“三规合一”到“四规合一”的关键，就在于融入了生态文明建设的考量；从“四规合一”到“五规合一”的关键，就在于吸纳了海域使用规划。特色鲜明、要素齐全，是海南试点“多规合一”的资源优势。

　　国际旅游岛建设5年来，发展组团功能的明细界定，重大基础设施的落地布局，加之历史上“一脚油门踩到底”通行模式的深入人心，都利于各地通盘考虑、互联互通、优势互补。这是试点“多规合一”的空间优势。

　　省直管市县改革的有力推进，和特区立法权的有效运用，将有利于破除行政区划的壁垒和部门利益的藩篱。这是试点“多规合一”的体制优势。

　　事有必至，理有固然。与全国各省市区相比，海南试点省域“多规合一”可以兼顾体量最小、要素最全、速度最快的改革诉求，可以尽量囊括试点经验可推广、可复制的各种可能，试点“多规合一”应运而成海南义不容辞的国家担当。

　　“多规合一”，有海南长期实践的经验依托。

　　在“多规合一”的图景上，海南并不是一张白纸，而是已经进行了长足的探索。早在本世纪初，海南就打破常规，将全省“作为一个大城市”来进行城乡总体规划，成为全国首创。国际旅游岛建设上升为国家战略后的全省六大功能组团划分，与之一脉相承。

　　从省第六次党代会对科学发展、绿色崛起、海陆统筹的道路指明，到2012年、2013年连续两年“科学规划年”的不懈实践，“多规合一”的愿望一日强过一日，“多规合一”的探索一刻也未停息。

　　如今海南领跑“多规合一”的重大制度创新，通过规划引领、协调和管控，成为一个布局科学、生态宜居、功能齐全、产业合理的“大景区”和“生态大城市”，已成当然之义。

　　“多规合一”，是海南极力争取的必然结果。

　　历史时刻在发生，却鲜有偶然。试点落地海南的过程，不是巧合，而是紧锣密鼓、抢抓机遇的过程。从今年3月至6月，海南就“多规合一”工作与国家发改委、住建部、工信部、国土部、交通部、环保部、国家旅游局、林业局、海洋局等20多个部委进行了系统沟通汇报，得到积极支持。

　　在试点获批前，省委于4月19日召开全面深化改革领导小组第三次会议，将“多规合一”纳入省委全面深化改革事项。5月14日、16日，海南两度召开《海南省总体规划》专家研讨会、战略规划研讨会，汇聚中央部委领导和国内外顶级专家的智慧。5月22日、23日，省多规办两度召开主任会议，汇集各市县在省域“多规合一”格局中发展战略、空间布局、重大项目等方面需求。

　　在试点获批的6月5日当天，省委书记罗保铭就作出批示，要求坚决落实中央要求；省长刘赐贵连夜召开会议，具体部署推进试点工作。6月27日，在生态文明贵阳国际论坛2015年年会“蓝色国土、生态海南”主宾省专题活动上，海南签下符合“多规合一”改革产业布局的32个合作项目，协议投资额达585亿元。

　　机遇，总是这样垂青于早就成竹在胸、又善于抓住机遇的人。海南正按照“多规合一”试点的具体部署，在新的历史关口再一次当好改革开放的排头兵。

　　海南探索

　　大凡关键之事，始有审慎之思，继有勇毅之行。世界上没有一种发展模式是可以不受约束的。中国当前的经济和社会发展，尤其是一个多约束条件下的目标优化过程。那么，按照“多规合一”的战略意图，海南试点将破解哪些关键性的难题，来处理好经济社会发展目标与国土空间管控之间的繁复关系？

　　开展“多规合一”的省域试点，首先要勇于制度创新。

　　试点“多规合一”，就要按照“全岛一盘棋”的发展思路，把经济社会发展规划，城乡建设、国土、环保、旅游、海洋、林业、交通、水利、产业、社会事业等部门、专项规划纳入“多规合一”管理体系，避免因部门分割、区划分割、行业分割造成的资源浪费，实现全省空间布局的优化。

　　这意味着“合一”不是“合并”，“融合”不是“乌合”，这绝不是一件轻而易举的小事，而是要在“四个全面”战略布局中明确主攻方向，用一系列的制度创新和改革硬招，才能完成这一任务。

　　开展“多规合一”的省域试点，关键在坚守生态底线。

　　如果说经济社会发展、城乡、土地利用“三规合一”是1.0版的“多规合一”，那么升级版的“多规合一”最大不同，就在于要守住生态底线。试点要思考和探索一系列重要课题：当前中国大部分区域的开发强度已达到或接近环境承载力的“天花板”，如何找出适宜进一步开发的空间？在资源环境超载、生态系统退化的地区，又如何尽快恢复和提升国土功能？如何坚持严格的生态标准，一任接着一任保住绿水青山？山川河流、海洋岸线的保护与开发并举的最优尺度、资源利用的最大效度到底在哪？

　　这意味着面对底线不可再退却，面对家园不应再流泪，这绝不是一项可有可无的程式，而是要从生态文明建设的战略角度划定红线，在各种建设项目中优先考量，形成整个社会发展依循自然规律、实现精明增长的长效机制。

　　开展“多规合一”的省域试点，核心是一张蓝图干到底。

　　在试点过程中，海南必须坚持有利条件，把全省作为一个整体来谋划，把工农、城乡、海陆等各种产业发展诉求，统筹落实到一张蓝图上，坚决破除“规划打架”和重复建设的弊病，实现全省建设发展一张蓝图干到底。

　　这意味着，“多规合一”的蓝图是全局的、系统的、长远的，绝不是一种权宜过渡的策略，而是要从实施区域协调发展、推进新型城镇化的战略视角通盘考虑，在任何发展谋划中都举一反三，真正尊重规划引领的顶层设计。

　　开展“多规合一”的省域试点，归结于一个平台管到底。

　　规划的生命和权威，在于不打折扣地实施。“多规合一”试点下的一张蓝图，要真正形成法律效力、支撑统领管控，就必然要求运用先进的科技手段和智能的网络技术，建成一个汇聚海南发展的所有要素和运行规则的大数据信息平台，可以自动实现总体规划在指标、功能、布局等方面对具体规划的约束，成为推动海南科学发展、绿色崛起的“铁规”。

　　这意味着，“多规合一”的约束不是象征性的，而是实质性的，绝不是一个外强中干的装饰，而是要融合大数据技术和特区立法权，实现空间管控和治理的能力现代化、方法科学化、效力刚性化、效益最大化。

　　试点，就是这样没有现成经验可循的“摸着石头过河”；但试点，往往又具有关系改革成败的关键性。

　　海南示范

　　改革、试点、突破的血液，在海南省的脉管里一直奔腾不息。一部建省办经济特区的发展史也恰是一部充满青春气息的改革史。

　　海南试点“多规合一”，这是一个省份的愿望，更关键的在于，这也是一个国家的求索。“多规合一”是在中国不可逆转地进入改革“深水区”，在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的大背景下推动的，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦征程上的一个必经路口。因此，“多规合一”的省域试点绝不仅仅是海南一省一地的事，一定要有对历史负责、对人民负责、对国家负责的大智慧、大视野、大气魄。

　　那么，海南“多规合一”的改革试点，到底能为国家趟出一条什么路子，如何才能真正发挥示范、突破、带动作用，为全国提供可复制、可推广的“海南示范”？

　　“海南示范”，首先必须破解“行政壁垒”和“利益藩篱”的难题，在统筹区域发展上形成全国性示范。这就要求，把全省作为一个整体统筹规划生态保护、城乡建设、产业发展、基础设施和公共服务设施配套，形成区域统筹发展的一盘棋局、一张蓝图。

　　“海南示范”，必须破解环境的难题，划定“生态红线”，在生态文明建设上形成全国性示范。这就要求，要以历史情怀，通过协调环保、林业、水利、海洋等部门的生态控制线，形成统一的生态管控边界，守住森林、水源、海岸等生态本底，健全管控和补偿机制，保住一个地区、一个国家甚至一个民族永续发展的饭碗，让天空永远蔚蓝，山岳永远葱茏，河川永远清澈，大海永远澄碧。

　　“海南示范”，必须破解“城市病”的难题，在新型城镇化上形成全国性示范。这就要求，依托国际旅游岛建设和海南独特的资源优势，把“产业风情小镇”作为海南特色城镇化的重要突破口，促进农民就地城镇化，构建多元主体融合、城乡良性互动、文明生态发展的现代城乡体系，让城镇化的过程一定望得见山水，记得住乡愁。

　　“海南示范”，必须破解乡村凋敝的难题，统筹社会政策，在推进基本公共服务均等化上形成全国性示范。这就要求，通过“美丽乡村”和“文明生态村”建设为抓手，加快城乡社会建设，促进城乡公平发展，均衡配置城乡公共资源，全面弥合长期以来由城乡二元结构留下来的伤痛，促进城乡一体化发展，一起奔小康。

　　“海南示范”，必须破解“规划不长牙”的难题，在规划的管控引领与刚性约束上形成全国性示范。通过人大立法，提高《海南省总体规划》的刚性，改革创新政府规划管理体制和机制，全面压缩“领导意志”、“资本意志”对规划刚性的干扰，让破坏规划者无路可逃，在“多规合一”的管控、约束和落实机制上形成“一张蓝图干到底”的示范作用。

　　“海南示范”，还必须破解“审批长征”的难题，在提高行政效能上形成全国性示范。这就要求，通过全省发展的“一张蓝图”，建立统一的空间规划体系和信息平台，创新规划管理体制，大力精简审批环节，提升审批效能，提高政府空间管控水平和治理能力，实现空间的优化布局、资源的有效配置。

　　可见，不审天下之势，必难应天下之物。“多规合一”试点贯穿了鲜明的问题导向、迫切的改革诉求和强烈的发展愿望。

　　海南在全国率先且唯一试点省域“多规合一”，所形成的“改革标线”，一边连接着海南所珍视的发展红利，一边连接着国家所赋予的改革使命；所激起的“改革对流”，一头连接着改革先行者的历史血脉，一头连接着时代弄潮儿的光荣梦想；所对准的“改革靶向”，一侧意味着从源头解决发展失衡的难题，一侧意味着以刚性护持“四个全面”的推进；将对国家的改革大局和海南的发展全局产生重大而深远的影响。

　　此时，一种观念被进一步强化：发展中的问题只有靠不断发展来解决，改革中的矛盾只有靠深化改革来化解。

　　海南作为

　　无边岁月眼前过，时代风云在此间。如今省域“多规合一”列入中央深化改革试点，犹如“尚方宝剑”，再一次带给海南改革攻坚、先行先试、大胆探索的巨大含金量；犹如“定海神针”，再一次成为海南生态立省、科学发展、绿色崛起的巨大支持力。

　　大局已定，何以落子？在这个问题与愿景交织、变革与重构交融的大时代，海南需要继续激扬特区精神，继续吹响深化改革的集结号。

　　试点“多规合一”，当有强烈的机遇意识。

　　海南试点的获批，只是万里长征的第一步；改革攻坚的重任，才是真正考验的关键期。在这关键的机遇期内，海南要继续葆有激情，一刻也不能放松，一天也不能耽误，在认清所处历史方位、主动把握历史大势的过程中，把机遇意识贯穿于“多规合一”试点始终，牢牢掌握攻坚克难、化解风险、形成经验的主动权，不达目的绝不收兵，不登顶峰不言胜利。

　　当前，海南一方面要根据“多规合一”的试点要求，为推进国际旅游岛建设目标中的全国文明生态示范区建设、“一带一路”建设推进海陆统筹发展、深化行政审批制度改革等一系列国家战略的实施创造条件；另一方面，还要充分认识到作为改革的配套支持，一批政策、项目的落地依然可期。比如对编入“多规合一”改革试点计划、参与“一带一路”建设而生成的一批重大项目，可以争取纳入国家“十三五”规划的总盘子；在“多规合一”中划定的生态保护红线区域，可以争取纳入国家生态补偿范围等等，都应形成共识，咬定青山，极力争取。

　　试点“多规合一”，当有牢固的全局意识。

　　海南试点“多规合一”，既要聚焦“示范、突破、带动”作用的彰显，牢固树立改革全局观，大胆探索，积极作为，对照世情国情省情，全局谋划、重点攻坚，高处谋划、实处着力，使最终形成的改革经验既有地区的生命力，也有全国的普适性；也要必须通盘考量，协调处理好发展与保护、城市与农村、统一与创新、政府与市场等各类关系，既要管好“有形之手”，防止过度干预的“政府失灵”，也不放纵“无形之手”，防止不顾后果的“市场失灵”，要以站在全国看海南、站在未来看当下的眼光，在打破部门和市县的利益藩篱、形成全省发展一盘棋的目标上，实现根本性突破。

　　试点“多规合一”，当有过硬的工作作风。

　　就在同意海南开展省域“多规合一”试点的中央深改组第十三次会议上，习近平总书记强调：“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。”每逢重大改革的推进，都离不开作风建设这一法宝的护航。创新机制、坚守底线、统一平台、调整利益、刚性执法……试点“多规合一”的路上，等待我们的是一桩桩困难事，一个个硬骨头。但惟其艰难，才更显勇毅；惟其笃行，才弥足珍贵。

　　改革从来风雨骤，为官避事平生耻。全力推进“多规合一”试点，就要把工作落实的现场，当成作风建设的大课堂和试金石，进一步激励党员干部坚定信仰、头脑清醒，自觉践行“三严三实”，正确把握改革大局，真正想改革、谋改革、善改革，争当改革促进派；进一步鞭策党员干部提升能力、改革创新、攻坚实干，激扬敢闯敢干、先行先试的特区精神，胸有成竹地推进改革试点各项工作稳扎稳打、破冰除险，时刻不忘改革试点的核心内涵，决不能搞成无法复制的“改革孤本”；进一步把好选人用人的关口，坚决用好那些在深化改革中一身忠诚、一身干净、一身担当的干部，坚决处理那些在关键时刻不作为、假作为、不担当的干部。

　　终日乾乾，与时偕行。海南开展省域“多规合一”改革试点，是以习近平为总书记的党中央赋予海南的新的重要改革使命，是我们贯彻落实“四个全面”战略布局、争创中国特色社会主义实践范例、谱写美丽中国海南篇章的重要改革举措，任务光荣，责任重大。

　　机遇就在眼前，前方任重道远。这注定又是一个值得未来浓墨重彩书写的历史段落。我们一定要充分认识试点的价值，主动把握历史的机遇，尽快以攻坚克难的“海南气派”，打造可资借鉴的“海南范本”，不负党和人民的殷殷嘱托，不负改革攻坚的澎湃大潮，不负建功立业的天涯热土！