山东15高速路或延期收费 交通厅称停收费压力大
高速公路超期收费的情况在全国并不少见。各地给出的理由通常有三类：高速公路贷款未还完；省内公路统贷统还，所以只要有公路贷款未还清，所有高速公路就都需收费；高速公路停止收费后，巨大的道路养护费用会给地方财政带来很大压力，所以要继续收费。但专家认为，这些理由在法律上均站不住脚
“我最近回家，那段高速都是免费的。不过，听说最近又要继续收费了。”老家在河北省涿州市的张悦(化名)对法治周末记者表示。
张悦所说的那段“刚免费又要继续收费”的高速公路，是指原京石高速公路(现G4京港澳高速公路京石段)的原收费路段涿州(京冀界)至廊涿枢纽互通段出京方向。
公开资料显示，原京石高速公路河北段起自涿州(京冀界)，终于石家庄(南高营)，全长221.2公里，是河北省自筹、自建、自管的第一条高速公路，其收费期限为1993年11月23日至2014年11月22日，共21年。
一位不愿具名的知情人士告诉法治周末记者：“其实在京石高速收费期满之前，2012年4月，国家发改委已批准实施涿州(京冀界)至石家庄公路改扩建工程，并于2013年10月8日正式断交施工。扩建后的新京石高速公路，已于2014年9月获得河北省政府办公厅的批复。该项目通车后，重新获得22年的收费权限。”
有媒体据此报道称，京石高速“换个马甲”重新收费22年。
对于继续收费，张悦表示理解：“扩建后的新京石高速公路，车道由原先的双向4车道增至双向8车道，肯定投入了不少资金。”
不过，从法律角度来看，高速公路在什么条件下可以扩建，扩建到什么程度才能被称为是一条新的高速公路以及扩建后如何收费？新京石高速公路重新获得22年的收费权限是否合理？
北京交通大学交通运输学院教授贾顺平告诉法治周末记者：“现行法规政策并没有对此类问题作出过明确规定，这都是《收费公路管理条例》(以下简称《条例》)未来修订时需要考虑的方面。”
中国人民大学法学院宪政与行政法治研究中心副主任杨建顺建议，今后在修法的过程中，一定要明确规定，对于扩建后的高速公路，如何收费、收费期限多长以及有没有例外情况可以延长收费期限等。
法治周末记者在采访中了解到，其实公众对扩建后的高速公路继续收费并不是完全不可理解，其真正接受不了的是，一些高速公路在收费期满后又不明不白或以各种理由延长收费年限。
我国法律明确规定了高速公路的收费年限，然而一些高速公路的收费时间甚至超过了法律规定的最高收费期限。
近期，山东延长15条政府还贷公路收费期限一事就又引起了热议，其中9条收费期满15年的政府还贷高速公路将再延期收费一年，延期理由之一为“贷款未还完”。
全国人大代表、广东国鼎律师事务所主任朱列玉告诉法治周末记者：“根据资金来源和管理主体的不同，我国收费公路分为‘政府还贷公路’和‘经营性公路’两种。政府还贷公路由政府交通主管部门为投资主体，资金来源为政府资本金、贷款或集资，收费用途为偿还贷款或集资本息；经营性公路则由国内外经济组织为投资主体，资金来源为自有资金和贷款为主，收费用途为收回投资并取得合理回报。”
贷款未还完能否延期甚至超期收费
据山东市民李华(化名)介绍，早在2013年12月27日，山东省政府就印发了《关于同意延长菏泽至东明等15段高速公路收费期限的批复》，根据该文，6条原定收费期不足15年的政府还贷高速公路，收费期一律将延长至15年，9条收费期满15年的政府还贷高速公路将再延期收费一年。
该文发布后，引发了公众的热议。山东省人民政府新闻办公室官方微博随即在2014年1月3日发布了山东省交通运输厅《关于部分政府还贷高速公路收费期限情况的说明》(以下简称《情况说明》)，对为何延期收费作出解释。
根据《情况说明》，延期收费原因包括以下三点：一是贷款未还完，需要继续还；二是等待新政策，看是否有长期收费政策出台；三是如果各路段按期停收费用，会割裂高路网整体性和完整性，管理困难。
“贷款未还完就可以延期收费吗？兴起于上世纪90年代的收费高速公路，都将迎来收费到期的高峰，它们是否都会如法炮制呢？延期收费涉及广大老百姓的利益，必须有相应的法律支撑，不能因为没有还清贷款而把债务转嫁给消费者，让消费者成为高速公路的买单者。”李华说。
在种种质疑声中，12月3日，山东省政府有关部门接受媒体采访时又表示，这15条(段)即将达到收费期限的政府还贷高速公路今后是否能延期继续收费，仍在论证中，目前尚无明确结论。
根据2004年11月1日施行的《条例》，政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。
杨建顺教授向法治周末记者分析说：“依据《条例》规定的收费期限原则，如果其原本核定的收费期限在条例规定的最长期限之内，可以延期，最多延期至最长期限；但是如果其收费期限已经达到规定的最长收费，不可以再进行延期。比如，山东这15条延期收费的公路中，其中6条因收费期限未到15年，延长至15年，是可以的，但是另外9条的延期就涉嫌违规。”
北京大学法学院副院长王锡锌对此表示赞同，他告诉法治周末记者：“如果批准的收费期限达到条例规定的最长期限，期满后，不管是否还清贷款，都不能再收了，应由政府承担相关费用，这么规定的目的就是为了防止地方建设冲动。”
“2011年，交通运输部等五部委公布的《关于开展收费公路专项清理工作的通知》(以下简称《通知》)明确规定账目要公开，如果要延期收费，先要看这几年的收费账目是不是详细地公开了；如果没有公开就延期收费，这是钻了法律的漏洞，实际上是滥用资源，滥用权力。”王锡锌进一步表示。
贾顺平教授对法治周末记者说：“一旦经营性高速公路或者政府还贷公路到了收费期限，就需要相应的退出机制。而目前《条例》中并没有对此进行规定，这也是未来在对《条例》修订过程中需要考虑的问题。”
统贷统还能否成为不断收费的理由
山东省的《情况说明》中显示，《条例》第十一条中规定，“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款(即统贷统还)”。《通知》也规定，实行统贷统还的政府还贷收费公路，其收费年限按照偿还完贷款即停止收费的原则执行。多年来，山东省交通运输厅对政府还贷公路一直实行统贷统还。
据媒体报道，针对每年收取的费用是否都用于还贷的质疑，山东省交通运输厅给出的“账本”显示：2013年政府还贷公路收费主要用于还贷和维修。其中归还本金和利息约85亿元。但归还利息部分不仅是高速公路，还包括二级公路和农村公路债务利息。换言之，高速收费不仅还了自己的债，还替“兄弟道路”还了债。
“实行统贷统还，就是说只要有一条路还没还清贷款，所有其他路不管还清、到期与否，都将继续收费。”广东一家高速公路公司负责人曾说。
但是，朱列玉认为，首先，《通知》中的“还清贷款后停止收费”是指某一条路，而不是全部公路，因为高速公路是一条一条的，是一个个项目公司，不能把所有的公路捆在一起，不能说收东补西，收南补北，其是针对每一个项目来进行界定的；其次，即便没有还清贷款，到期了也必须停止收费，因为《条例》中不得超过限期的规定没有任何例外情形。
中国物流与采购联合会副会长贺登才对此表示赞同，其表示，统贷统还投融资模式极易导致所有政府还贷收费公路都采取最长收费年限和最高收费标准，并以各种理由超期收费。这种以“好路”补贴“差路”，以“老路”补贴“新路”的办法不符合“谁使用、谁付费”的基本原则，侵占了使用者的合法权益，存在明显的收费不公平问题。
“如果针对所有高速公路，那收费就永远不可停止。这样便无法理解《条例》中规定的收费期限了。”贺登才进一步表示。
对此，也有人认为统贷统还的规定与《条例》中规定的收费年限存在冲突。
杨建顺表示，《通知》是对《条例》的一种落实、细化。《通知》首先肯定了最长年限，然后才规定实行统贷统还的政府还贷收费公路，其收费年限按照偿还完贷款即停止收费的原则执行。也就是说这句话的前提条件是最长期限内，还完贷款即停止收费，而不是按照期满即停止收费的原则，这样反而有可能出现尚未到当初的批准年限即还完贷款，就停止收费的现象，有可能缩短收费年限。通知恰恰是很好地贯彻了《条例》的精神。
“高速公路不能以统贷统还的理由继续收取费用，其他高速公路未还清贷款，不能作为已到收费期限的高速公路延期收费的理由。”贺登才说。
能否以获取养路费为由超期收费
一位不愿具名的某省交通部门工作人员在采访中表示，如果收费期满后即停止收费，会给财政带来很大压力，所以要继续收费。
按照当前规定，高速公路收费期满后即停止收费。那么，将来道路养护费用从哪里来？
《条例》第四十二条明确规定：“收费公路的养护、绿化和公路用地范围内的水土保持及路政管理，依照公路法的有关规定执行。”而依据《中华人民共和国公路法》第三十六条，“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”。
而去年5月公布的《条例》征求意见稿(以下简称《征求意见稿》)第十四条新增第四款规定：“还贷、经营期满后，除由公共财政承担养护费用的以外，高速公路可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费，收费年限可按照公路的两个大修周期进行核准。”但到目前仍没有正式修订条文的出台。
对《征求意见稿》此条的规定，贺登才认为，使用者已经通过缴纳燃油税的方式，支付了公路的养护费用。因此，公路还贷、经营期满后的养护费不应再由使用者负担。
王锡锌对此表示赞同，从条例来看，通行收费主要还是用于建设成本，维修费用来源为收燃油税等，如果说因维修要延期收费，《条例》规定最长收费期限就没有意义了，因为道路是永远需要维修的。
其实，据媒体报道，以燃油税费反哺公路建设的思路在国外已有实践。美国90%的公路实行了免费通行政策，但这并非指车主无需为道路使用付出任何成本，而是美国政府利用税收转移支付功能“代为”统一缴费了。美国州际高速公路网的建设资金90%来自联邦政府的“联邦公路信托基金”，而这个基金87.6%的资金来自机动车燃油税。在透明监管的框架下，其燃油税充分体现了“缴纳有度、用之于民”。
《情况说明》中还提到，真正停止收费后，将会产生的另外一种情况，即“车辆无限制地上路，将严重影响高速公路的高效畅通”。
上述不愿具名的交通部门工作人员表示，尽管延期收费被大家指责违法，其实对于公路管理部门或者政府部门来说，确实有其实际运行的难处。
据该工作人员介绍，河南省高速公路最基本的收费员(不包括机关人员)就有好几万人，如果真正停止收费，政府还要考虑这些人员的就业，这也是一个比较棘手的问题。
相关立法亟需完善
法治周末记者发现，在山东公布的15条延期收费公路中，除了长深高速滨州黄河大桥G25初始收费时间为2004年6月28日，其余14条高速公路的初始收费年限均在2004年1月1日之前，也即是均在条例施行之前即投入了运行。
而《条例》第五十九条明确规定：“本条例施行前在建的和已投入运行的收费公路，由国务院交通主管部门会同国务院发展改革部门和财政部门依照本条例规定的原则进行规范。具体办法由国务院交通主管部门制定。”
山东省人民政府法律专家库成员、国浩律师(济南)事务所管理合伙人孙守遐告诉法治周末记者：“目前相关部门尚未明确对此类公路进行规范。”
山东省交通厅副厅长范正金曾说，即将到期的这15条政府还贷高速公路大部分为2004年之前即投入运行的，但是《条例》中提到的“规范”，至今没有出台。
王锡锌表示，这里面存在两个问题：一是立法的不作为，明确要求规范而不规范；二是《条例》直接要求对此类问题进行规范，说明《条例》不直接适用于2004年之前在建或者已经投入运行的公路。
“但根据《条例》规定，将来制定的‘规范’也必须在《条例》的原则之下。”杨建顺进一步解释说。
为此，杨建顺建议，相关部门尽快完善相关立法。既然法规做了授权，相关部门必须充分尊重、积极作为，这也是它们的职责。
孙守遐律师认为，到期后政府应该停止收费，没有还清的贷款、后期的养护资金都由政府公共财政资金来解决；如果必须要通过延期收费的办法来解决的话，就需要对现有政策法规进行修订完善，使延期收费能有法可依。