海南非重点贫困地区贫困村扶贫开发研究

海南非重点贫困地区贫困村扶贫开发研究

海南省扶贫办课题组

扶贫开发是经济建设和社会发展的长期任务，也是实现共同富裕、全面建成小康社会的一项重要工作。海南改革开放以来，特别是建省办经济特区后，经过有组织、有计划、大规模的扶贫开发，贫困地区经济社会快速发展，人民生活水平普遍提高。然而，由于历史、社会等多方面原因，海南非重点贫困地区部分农村贫困问题依然严重，如果不尽快解决而让它继续存在或蔓延下去，将会危及国际旅游岛建设总体目标的实现，甚至影响美丽中国海南篇章的谱写和中国梦、海南梦的实现。毋庸置疑，做好非重点贫困地区贫困村扶贫开发，加快其脱贫乃至致富奔小康步伐，应成为当前亟待实施的一项民生工程。本文根据调研情况和有关资料，分析与研究了非重点贫困地区贫困村状况，从自然条件、政策层面等方面与重点贫困地区贫困村进行比较，提出对其开展扶贫开发有利条件和建议，以供有关部门及领导决策参考。

  一、非重点贫困地区贫困村扶贫开发的提出

（一）概念与内涵。 非重点贫困地区贫困村，是指“两个十年扶贫开发纲要”（2001—2010年；2011—2020年）实施期间，在非国家、省扶贫开发工作重点县（市）没有被列入贫困村和特困村扶持、现在农民人均纯收入等多项指标依然处于贫困线下、水电路房等基础设施及村容村貌比较落后的行政村及其所辖自然村。其扶贫开发基本内涵是：实施造血扶贫，消除绝对贫困，实现共同富裕。具体表现为：一是加强基础设施建设，改善生产生活条件；二是开发特色支柱产业，提升自我发展能力；三是开展实用技术培训，提高农民科技水平；四是组织劳务培训输出，增加农民现金收入；五是加强教育引导，转变思想观念；六是开展定点扶贫，拓宽帮扶渠道等。

（二）产生背景。 1988年到1993年，海南的扶贫开发主要是以国定贫困县为单位来开展。1994年，国务院颁布实施《国家八七扶贫开发攻坚计划》，进一步明确扶贫开发的目标任务与政策措施，但由于中央资金规模小，加上地方财政困难等原因，扶贫开发重点仍然放在国家、省级贫困县来开展，基础设施建设、种养业开发是当时扶贫开发主要内容。2001年，《中国农村扶贫开发纲要》（2001—2010年）提出“中央统筹、省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的工作方针，明确把贫困村作为主战场，以贫困户作为主要对象，正式拉启以村为单元开展扶贫开发的帷幕，当时全省确定720个行政村为贫困村，中央、省财政扶贫资金对它们实行全覆盖。2011年，我省又按照新颁布的《中国农村扶贫开发纲要》（2011—2020年）要求，重新确定600个行政村为贫困村、150个自然村为特困村，开启新一轮以村为单元的扶贫开发，继续执行财政资金扶持等一系列政策。在实施两个“十年纲要”中，由于受政策指标及其他原因所限，一批还非常贫困的农村未被列为贫困村，这些村庄就是“非重点贫困地区贫困村”。多年来，由于它们没有“贫困户口”，各级专项扶贫资金无法顾及，当地政府又没有更多的“给力”，贫困问题仍然十分严重，从某方面来说，它们是扶贫开发的边缘，也是被人们遗忘的角落。

（三）基本情况。 非重点贫困地区贫困村主要分布在儋州、澄迈、海口、琼海等地的火山岩地区、干旱地区和耕地匮乏地区；总面积33.65万平方公里，其中耕地面积19.48万平方公里，占57.89%；总人口19.5万人，其中少数民族人口1.8万人，占9.1%；2011年农民人均纯收入2006元，与全省同比相差4440元。非重点贫困地区贫困村普遍干旱缺水，如儋州市北部的峨蔓、木棠、三都、中和、光村等乡镇一年下不了几场雨，大部分农村年气温在35度以上的时间有8个多月，最高达38度，就像当地人们说的一样：“北岸北岸，十年九旱”；地处海口、琼海、澄迈的一些贫困村几乎每年还遭受台风肆虐。土地贫瘠、久旱无雨、高温强晒、台风破坏是当地典型的环境和气候特点。

二、非重点贫困地区贫困村贫困状况

（一）收入水平不高。 从调查儋州、澄迈两市县103个自然村来看，农民人均纯收入全都在“2650”元（省贫困线）以下， 其中2000元以下的43个，占41.74%，1500以下的6个，占5.82%，最低的1450元，有3个，占2.91%。从调查209户农户来看，人均收入在“2650”元（省贫困线）以下的154户，占73.69%，其中2000元以下的45户，占21.53%，最低的800多元，有10户，占4.78%。

（二）基础设施脆弱。 一是道路不畅通。 近几年来，由于实施农村通畅工程，农村道路有了很大程度改善，村委会一级进村路基本硬化，但自然村道路建设不宜乐观，目前大多数村庄行走的还是土路，一到雨季人行困难车驶不进。据对儋州、澄迈两市县325个贫困自然村调查，未通水泥路的202个，未通土路的33个，分别占62.1%和10.2%。 二是饮用水困难。 同上调查，无自来水的227个，占69.9%，饮水困难的165个，占50.8%，饮水不安全的195个，占60.0%；无水利灌溉农田4.4万亩，占现有农田总数的45.3%，因干旱而丢荒的农田1.6万亩，占16.5%。 三是住房形势严峻。 省政府实施近10年的茅草房改造工程，使少数民族地区、重点贫困地区农村消灭了茅草房，但这一政策辐射不到非重点贫困地区贫困村，近些年尽管有些市县实施农村危房改造工程，但由于贫困村农户没有资金配套而收效甚微。在对儋州、澄迈两市县4个自然村209户住房户调查中，住钢混结构的13户、砖混结构的120户、土坯房的76户、分别占6.3%、57.4%和36.3%，住危房率52.8%，还有14人住简易房。儋州市王五镇巴根村有86户、425人；1870亩水田均为单造“望天田”，水井长年受污染，全村人均用牛车到邻村拉水吃；进村路坑坑洼洼、泥泞不堪，一到雨季，几乎无法行走；32户住危房；是典型的基础设施较为落后的贫困村庄。

（三）产业发展缓慢。 非重点贫困地区贫困村大多数没有主导产业，只是种植一些水稻、甘蔗等传统作物，而因土地贫瘠、长期干旱，加上分散经营，产量较低；有些村也种植橡胶、槟榔，但因缺乏管理资金与技术，作物生长迟缓，加上组织化程度低，产业链无法拉长，效益功能发挥甚小。有些村庄因没有土地而无法发展种植业，因没有资金、技术而无法发展养殖业。农业结构单一，耕作方式原始落后，规模小效益低，这一制约非重点贫困地区贫困村发展的桎梏长期以来无法突破。儋州市峨蔓镇盐丁村，520户，2717人，人均土地只有4分。因为靠海，世代以打鱼、晒盐为生。以前村里男人外出打鱼，女人在家晒盐，收入不少，日子过得挺好，多数人盖了新房，算是富裕村。而现在，没了打鱼和晒盐产业，全村人均纯收入只有2100元。

（四）自发能力不强。 非重点贫困地区贫困村一些村民经过努力，贫困程度有所缓解，温饱问题基本解决，但由于无支柱产业支撑、无技术指导、无资金积累、无外来力量牵引，自我发展能力不强，一遇上旱灾、风灾或其他灾害，他们就会重新成为“贫民”。据不完全统计，近三年来，本区域返贫人数达到7.8%。如2012年的23号台风“山神”，不仅造成全省直接经济损失9.9亿元，也致使一些初步摆脱贫困的农民又回到贫困行列之中。澄迈县加乐镇加曾村因贫困30岁以上未婚的男人就有9人，占全村总人数10.3%。

三、非重点贫困地区贫困村与贫困地区贫困村之比较

（一）贫困村及贫困人口之比。 目前全省非重点贫困地区有贫困行政村140个、自然村499个，重点贫困地区有贫困行政村600个、自然村3647个,两数相比分别是1：4.3和1：7.3（见表1）。截至2012年底，全省重点贫困地区贫困村贫困人口68.82万人，占当地农村人口13.1%，其中5个国家扶贫开发工作重点县23.05万人，占当地农村人口33.8%；非重点贫困地区贫困村贫困人口19.5万人，占当地农村人口10.3%，与全省重点贫困地区贫困村贫困人口相比是1：3.5，与5个国家扶贫开发工作重点县贫困村贫困人口相比是1：1.2。

表1    非重点贫困地区贫困村统计表（个）

（二）脱贫难度之比。 重点贫困地区贫困村经过20多年扶贫开发，生产生活条件大大改善，农民思想观念发生较大变化，主导产业已经形成，自我发展能力逐步提高，这些地区扶贫开发，主要是巩固、提高、创新，从脱贫向致富向小康迈进。而非重点贫困地区贫困村由于整体基础较差，加上长期缺乏应有的扶持，扶贫任务相当艰巨，扶贫开发要必须在人力物力财力上挥重拳、施实招，下狠攻夫、出大气力，否则无法改变其贫困落后面貌。

（三）政策覆盖之比。 我省重点贫困地区九成以上为少数民族地区、革命老区、边远地区，不论从全国还是从海南来讲，扶持老、少、边、穷地区发展的政策均覆盖其农村，它们同时还享受其他方面的政策，得到政府多部门专项资金扶持。如保亭、五指山两县市的贫困农村，既享受到国家扶贫开发、以工代赈政策，又享受支持少数民族地区发展、西部开发、兴边富民专项资金政策扶持，2011年至2012年，仅扶贫口就投入资金7654万元，扶持113个自然村，平均每村68万元，如果算上其他口的投入至少也有100万元。而贫困程度不亚于贫困地区贫困村的非重点贫困地区贫困村均享受不到以上政策，多年来只能“望钱兴叹”。

（四）农村工作之比。 各级领导开展调查研究、现场办公、建立联系点等工作多数放在各方面条件较好而又符合多种资金投向的村庄，因为要在那里办实事好事或兑现承诺比较容易。而非重点贫困地区贫困村由于长期存在各种困难和诸多不易解决的问题，要办一件事就不那么容易了，有些农村多年没有政府官员和相关人员去过，成了工作死角，就象当地老百姓开玩笑说的：山高皇帝远，春风吹不到。

  四、做好非重点贫困地区贫困村扶贫开发有利条件

（一）省委、省政府对扶贫开发高度重视。 省委、省政府就新一轮扶贫开发做了总部署，还出台了贯彻落实国家新十年扶贫开发《纲要》的实施意见和一系列相关文件，为非重点贫困地区贫困村扶贫开发提供了根本保证。我省农村城市化建设步伐明显加快，社会保障体系逐步健全，“大扶贫”格局初步形成，也为非重点贫困地区贫困村扶贫开发营造良好氛围，创造有利条件。

（二）市县财力不断增强。 随着国际旅游岛建设的不断推进和三沙市成立，海南又迎来新一轮发展机遇，全省经济、特别是县域经济迅速发展，综合财政能力明显增强（见表2），加上中央惠农政策继续加大给农村带来实惠、省多项行政审批权下放给市县产生直接效益，这都为非重点贫困地区贫困村扶贫开发奠定坚实的物质基础。

表2      地方财政一般预算收入一览表（万元）

（三）一批开发项目进入带动。 海南有一流的生态环境，基础设施日臻完善，加上优惠政策和纯朴民风，越来越受到投资者的睛睐，一批跨国公司、大财团和国内著名企业，纷至沓来，一批批项目接连在市县落户，一批批外来员工融入当地生活，这不仅给广大农村带来经济效益，还给本地注入新思想、新观念、新技术，毫无疑问，这也必将带动非重点贫困地区贫困村面貌改变和社会发展。

（四）具备较好的后发优势。 从某个角度上说，非重点贫困地区贫困村扶贫开发工作启动慢并非是坏事，我们可以按照中央新的扶贫政策，结合当地实际，高起点、高标准、高规格来规划，从全省乃至全国扶贫开发中吸取成功的经验和做法，为其提供一步到位的“直径”，避免不必要的“弯路”，以更短的“捷径”、更快的速度做好扶贫开发，缩短与重点贫困地区贫困农村的距离，尽快实现脱贫致富目标。

另外，贫困地区农村多年扶贫开发的实践经验，也为非重点贫困地区贫困村提供学习和借鉴。

五、推进非重点贫困地区贫困村扶贫开发的建议

非重点贫困地区贫困村之所以贫困，原因是多方面的，要在短时间内解决全部问题是不现实的，对它们实施扶贫开发是一项长期而艰巨任务。结合当地实际，本着先重后轻、先急后缓、先易后难的原则，有针对性对其开展“造血式扶贫”是当前一项重要而紧迫的工作。

（一）开展调查研究，准确界定贫困村、识别贫困户。 一是由政府牵头，组织扶贫、发改、统计、农业、民委等扶贫工作领导小组成员单位，深入非重点贫困地区贫困村调查研究，摸清底数，找准贫困对象及其贫困原因，研究制定帮扶措施。二是遵循公开、公正、公平的原则，对贫困村及其农户分类排队，然后按照国家、省有关扶贫标准确定要求，划定贫困村，识别贫困户，把它们列为当前乃至今后一个时期扶贫开发主要范围和对象。三是组织相关人员以贫困村为单位，编制扶贫开发短、中、长期规划和各阶段工作计划，为全面开展扶贫开发提供可靠依据。

（二）实行倾斜财政政策，加大扶贫投入力度。 一是省地财要增加扶贫开发投入，力争每年都列专款投向非重点贫困地区贫困村，扶持其发展经济，改善基础设施。要改变现有财政扶贫资金分配办法，打破资金投向多年不变的框框，实行“平行”财政政策，非重点贫困地区贫困村与重点贫困地区贫困村要一视同仁，同等同级享受中央、省财政扶贫资金扶持。二要行文立规，要求所属市县每年财政收入的10%用于非重点贫困地区贫困村扶贫开发，以弥补多年地方财政投入扶贫开发的“缺陷”，偿还历史“欠账”。三是政府在招商引资和自行上马项目时，在同等条件下要优先把项目放在非重点贫困地区贫困村，以辐射带动当地发展。四是通过政府贴息小额贷款撬动惠农信贷资金积极投向非重点贫困地区贫困村，解决当地农民发展经济资金紧缺难题。五是鼓励、支持各类非公有制企业、社会组织和海外华人华侨本着互利互惠的原则，到非重点贫困地区贫困村投资创业，参与扶贫。六是引导农民勤俭节约，用积攒下的“小钱”，开发短、平、快项目，自我滚动发展，自行摆脱贫困。

（三）引导鼓励“业社人”参与扶贫开发，拓宽带动贫困村脱贫致富门路。 业，是指扶贫龙头企业；社，是指农村专业合作社；人，是指农村致富带头人。在政府和社会各界有效扶持的同时，引导 扶贫龙头企业 到非重点贫困地区贫困村建立生产基地，实行“公司+农户”等模式，为当地农民提供产前、产中、产后服务，把水稻、橡胶、甘蔗、家禽家畜等传统产业从粗放型经营向集约化、规模化、产业化转变，以提升同类产品竞争力，保证产品质量，提高经济效益，增加农民收入。鼓励当地外出打拼的成功人士和种养大户“回家”、“还乡”，组建 农业专业合作社， 让村民以土地入社、劳力入股，发展一批新兴种养产业，如花卉、南药、蜜蜂、桑蚕等，争取发展提速，加快脱贫进程。动员 农村致富能人 到非重点贫困地区贫困农村传授“脱贫史”、“致富经”，给农户送资金、送技术、送种苗、送信息，组织村民到自己企业务工、创业，以实际行动感恩社会、回馈家乡、答谢父老乡亲。

（四）抓好基础设施建设，改善生产生活条件。 必须按照“先路后水再房”的路径来启动基础设施建设。路不畅通，是导致贫困、制约发展“瓶颈”。要搞好非重点贫困地区贫困村道路建设规划，整合各类资源，挥动“组合拳”，同时动员当地村民投工投劳，争取用三至五年时间啃掉这块“硬骨头”，全面实现村村通水泥路目标。要把农村安全饮水工程链条延伸到每个非重点贫困地区贫困村，让更多贫困人口受益得实惠，同时要结合当前解决农村饮水问题的其他相关工作，如改水改厕等，解决长期困扰当地饮水难问题。要降低农村危房改造资金配套标准，或针对不同贫困程度确定配套标准，以市县为单位，成立专门机构，确定财政每年用于危改的盘子，保证年年都有固定财政资金投向贫困村危房改造工作，还可以学习保亭、陵水、白沙等地的做法，通过生态、土地等资源有偿转让和有序开发，让投资者为贫困村进行整体改造或实行搬迁扶贫，把农村危改工程纳入美丽乡村建设内容来推进。

（五）加强技术技能培训，推动剩余劳动力转移。 深入非重点贫困地区贫困村了解当地剩余劳动力、特别是青年劳力结构情况，掌握他们求知求富的思想动态，鼓励、引导他们走出家门，打工挣钱，摆脱贫困。坚持政府主导、市场运作、技能培训为主、培训转移相结合等原则，把贫困村劳动力转移培训工作列入全省农村劳动力转移培训范围，统筹安排，分步实施。各级扶贫部门要积极主动协调配合各相关单位，建立健全培训转移机制，加快劳务输出服务体系建设，按照市场需求，一手抓职业学历教育，一手抓实用技术技能培训，做到培训一批输出一批，输出一批就业一批，就业一批脱贫致富一批。

（六）解放思想，加强领导，提高执行力。 做好非重点贫困地区贫困村扶贫开发是海南实现科学发展、绿色崛起的必然要求。各级党委、政府要充分认识做好这一工作的必要性和紧迫性，把习总书记 “小康不小康，关键看老乡”的指示精神贯穿于扶贫开发全过程，直面困难，勇于担当，凝聚“正能量”，大胆发力，真抓实干。要明确工作进度和步骤，做到有阶段安排、有重点内容、有检查指导、有责任追究、有总结提高，确保非重点贫困地区贫困村扶贫开发有效推进。要以所属市县为单位，建立定点帮扶长效机制，安排机关单位和干部对非重点贫困地区贫困村和贫困户开展“结对子”、“攀穷亲”、“一帮一”的联村进户扶贫济困活动，动员企事业单位、驻军部队及社会各界积极参与非重点贫困地区贫困村扶贫开发工作。同时，要充分激发当地广大农民的积极性和创造性，引导他们在政府有限扶持下，靠自己双手摘贫帽、刨穷根，用勤劳和智慧创造美好未来。

课题组成员：组长，吴井光 (海南省扶贫办主任)；成员，王远玉（执笔） 曾维生 涂雁冰 张伟海

（本文刊载于国务院扶贫办《扶贫开发》2013年第10期）