解读旅游业3部重要单项法规

以“立法”出“重拳”，省人大法制委负责人解读旅游业3部重要单项法规——
整顿旅游市场乱象：新改革举措“上路”

　　■ 本报记者 杜颖

　　各自为营的旅游客运县域“壁垒”被一举打破，以“立法”方式出“重拳”根治“导游购物回扣”、“旅行社零负团费经营”等乱象。在9月25日闭会的海南省五届人大常委会第十七次会议上，获得高票表决通过的《海南省人民代表大会常务委员会关于修改<海南经济特区道路旅游客运管理若干规定>的决定》、《海南省人民代表大会常务委员会关于修改<海南经济特区导游人员管理规定>的决定》、《海南经济特区旅行社管理规定》3部旅游业单项法规，将从10月1日起正式施行，引发各界关注。3部法规如何治理旅游业“顽疾”?省人大法制委负责人近日对3部法规予以了解读。

　 　旅游客运改革——

　　打破县域壁垒，解决旅游客运市场“各自为政”

　　“分析旅游客运改革的初衷，不难发现，近几年，伴随我省旅游业态和交通一体化的发展，市县许可的旅游客运车辆不能跨行政区域运营的法律障碍日益凸显。这既给游客出行带来了不便，也不利于旅游市场的区域化和一体化发展，改革呼声日甚。”省交通厅有关负责人表示。

　　看到问题症结之所在，从“立法”层面推动旅游客运车辆全省同城运营管理体制改革势在必行。此次修订的《海南经济特区道路旅游客运管理若干规定》(以下简称”新规定”)，正是运用了经济特区立法权，对我省旅游客运车辆经营许可作出调整。

　　“实行省级运管机构统一许可，就是打破旅游交通区域限制的法律障碍!”省人大法制委负责人指出：一是实行省道路运输管理机构统一许可，打破了原有的行政许可壁垒和法律障碍，解决了全省旅游客运车辆无障碍通行问题，建立了旅游客运车辆全省同城运营管理的长效机制;二是对符合新规条件的现有市县内旅游客运经营者由省道路运输管理机构换发道路运输许可证和车辆营运证，规定其可以在原批准期限内在本经济特区从事道路旅游客运经营，解决了原市县运管机构许可的“一日游车”的出路问题，确保了改革稳步推行。

　　值得一提的是，“新规定”适应旅游新业态的发展变化，调整旅游客运经营准入门槛，扩大了承租者范围。鉴于我省旅游客源结构团散比2：8的现实情况，“新规定”调整了旅游客运经营准入门槛，将经营者的车数量从原来的“100辆以上、客位3000个以上”调整为“50辆以上，客位350个以上”;同时也打破了过去非旅行社单位和个人组织非营利性旅游活动不能租用旅游客运车辆的问题，重新明确了旅游客运车辆承租人范围不限于旅行社，任何单位和个人都可以直接向旅游客运经营者承租旅游客运车辆，旅游客运的公共服务性得到了更好体现。

　　尤为值得关注的是，“新规定”理顺了政府与企业的关系，完善行业自律管理，改革了运价定价机制。

　　在原规定制定过程中，考虑到当时旅游客运车辆个体经营比例大，为避免行业恶性竞争，明确行业主管部门可以成立非营利性调度机构对旅游客运车辆实行统一调度管理。随着个体经营者的逐步退市，目前，我省市县际旅游客运车辆已全部实现公司化经营。为此，新规定也删除了由政府批准成立旅游客运车辆统一调度管理机构的有关规定，完善了旅游客运车辆运价实行政府指导价和经营者自主定价相结合的定价机制，由政府部门合理制定最高限价，经营者在最高限价内以市场需求为依据自行确定具体价格，实行公平竞争，但不得低于成本价经营，以适应市场化要求。

　 　旅行社管理改革——

　　打击零负团费等经营混乱行为

　　不可否认，旅游市场多年发展过后，旅行社行业目前仍存在将分社或服务网点承包给他人或允许他人挂靠经营等现象。为整治该现象，《海南经济特区旅行社管理规定》(以下简称“新管理规定”)加强了对旅行社分社和服务网点的统一管理，要求旅行社对分社及服务网点实行统一管理、统一财务、统一招徕和统一服务规范。

　　规范旅游购物和另行付费项目，打击零负团费经营是此次新规中的一大亮点。省人大法制委负责人表示，实践中，旅行社以不合理的低价招徕旅游者，在旅行途中诱骗或强迫旅游者购物、参加另行付费项目以获取利润，这种“零负团费”经营模式，给旅行社行业造成极大损害。

　　为此，“新管理规定”规范了旅行社安排购物场所和另行付费项目的行为，同时，针对旅游者合法权益受到侵害索赔无门等问题，明确了旅行社的先行赔偿责任，维护旅游者的合法权益。一是规定旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，不得以任何形式诱骗、强迫、变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目，获取回扣等不正当利益。二是规定经组团社与旅游者协商一致或者旅游者要求安排购物场所、另行付费项目的，组团社应当与旅游者订立书面补充合同。三是明确旅行社的先行赔偿责任，规定给旅游者造成人身财产损害的，旅游者有权要求旅行社先行赔偿;旅行社赔偿后，可以向商品的销售者追偿。

　　“互联网+”时代，网络旅游经营模式发展迅速，但网络欺诈、非法经营旅行社业务等现象也与日俱增。“新管理规定”对通过网络经营旅行社业务的行为增设了具体规范：一是规定通过网络经营旅行社业务的，应当依法办理工商登记和取得旅行社业务经营许可证。二是规定通过网络经营旅行社业务的，应当为旅游者提供真实、准确的旅游服务信息，选择具有合法经营资质的旅游经营者、旅游从业人员为服务提供方。三是规定网络交易平台经营者为旅行社提供交易服务的，应当核实旅行社的资质，并对旅行社及其发布的旅游产品和服务信息建立检查监控制度。四是规定网络交易平台经营者应当协助旅游、工商行政管理等主管部门查处网上违法经营行为，提供在其平台内涉嫌违法经营的旅行社的登记信息、交易数据等资料，不得隐瞒真实情况。

　　从严从重梳理法律责任，净化旅游市场是“新管理规定”中的显著特点。在与国家《旅游法》和《海南省旅游条例》相衔接的同时，新规运用经济特区立法权，按照从严从重处罚的原则，对法律责任部分进行了梳理。一是对未取得旅行社业务经营许可证从事旅行社业务，旅行社以不合理的低价组织旅游活动，违反本规定指定具体购物场所和安排另行付费旅游项目等行为，按照国家《旅游法》的相关规定予以重罚。二是对旅行社拒不履行旅游合同约定的义务，安排未取得导游证或者领队证的人员提供导游或者领队服务等行为，保留原《管理规定》设定的比国家《旅游法》重的处罚。三是明确违反本规定的行为，本规定未设置处罚规定，有关法律法规已有处罚规定的，依照有关法律法规处罚。

　　导游管理改革——

　　从“根子”上整治导游购物回扣乱象

　　2015年“五一”期间，云南一名导游人员，因游客购物消费额低，对游客进行辱骂的视频在网络疯传，遭到舆论谴责。然而，事件根源在于：导游的劳动报酬主要来源于游客购物的回扣，如导游有合法的劳动报酬，就不会发生这样的事情。在海南，统计显示，除部分导游作为旅行社专职导游外，我省约70%的导游都挂靠在导游服务公司(导游管理中心)，收入无法保障的问题非常突出。

　　省人大法制委负责人表示，此次修订的《海南经济特区导游人员管理规定》，除了依据旅游法修改完善旅行社与导游人员订立劳动合同的规定外，还规范了导游服务公司与导游人员的关系。《规定》要求导游服务公司与其聘用的导游人员依法订立劳动合同。而且，双方在订立劳动合同时，应当遵循劳动合同法规定的平等自愿、协商一致原则，依法约定服务管理、劳动报酬、社会保险等事项。

　　《规定》还变通了申请领取导游证的条件。

　　根据国家《旅游法》规定，参加导游资格考试成绩合格，有两个途径可以向省旅游主管部门申请取得导游证，即与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册。而我省在此基础上探索创新，《规定》在导游证的申领条件上增加了第三个途径，即参加导游资格考试成绩合格，与导游服务公司订立劳动合同的人员也可以向省旅游主管部门申请取得导游证。与此同时，《规定》还取消了外省导游人员转入本经济特区执业的考试制度。《规定》明确，在本经济特区以外取得导游证的人员要求转入本经济特区执业的，与本经济特区的旅行社或者导游服务公司签订劳动合同，或者在本经济特区相关旅游行业组织注册即可，不需要参加转入考试。

　　此外，《规定》增加了对导游执业保护的规定。

　　2015年5月，海南G98高速公路发生一起旅游大巴车追尾货车的交通事故，造成一死多伤，死者为坐在旅游大巴车副驾驶位置可折叠座位上的年轻导游。国内也已发生多起因坐在“导游专座”受伤致死或致残的事故。国家旅游局《关于进一步加强导游劳动权益保障的指导意见》指出，旅行社应为导游提供必要的职业安全卫生条件，对女性导游实行特殊劳动保护，就反映强烈的“导游专座”、住宿待遇等问题，积极采取改进措施，降低导游的劳动风险，保障导游安全执业和体面劳动。《规定》据此在《导游管理规定》中增加了导游执业保护的内容，要求旅行社为导游人员提供必要的职业安全条件，降低导游人员的劳动风险，保障导游人员安全执业。