浅谈行政机关普法工作的现状及其完善

（厦门市法制局执法监督处 林承　刊登于《厦门政府法制》2011年2月）

　　贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的重要意义。这对普法工作提出了新的、更高的要求。“六五”普法规划即将开始，普法工作依然任重道远。各级政府和工作人员有必要认真审视普法工作中存在的问题和改进的对策。

　　一、普法工作的现状

　　从1985年11月全国人大常委会通过《关于在公民中基本普及法律常识的决议》开始，全民普法工作已经走过五个五年规划，取得了一定的成绩。“当代中国普法活动规模之巨，形式之繁多，内容之广泛，持续时间之长久，在中外法制史上都堪称创举。”应该来说，通过25年的普法宣传和教育，社会效果比较明显：一是普法制度逐步建立，如《关于加强领导干部学法用法工作的若干意见》、《关于推动企业经营管理人员学法用法的若干意见》、《关于加强个体和私营企业经营者法制教育的通知》等等，使得普法教育工作有章可循；二是领导干部法治意识逐步增强，依法行政水平逐步提高；三是以《宪法》为核心的基本法律常识得到较大范围的普及，公民法治意识、维权意识较以前得到明显增强。法制宣传在促进物质文明、政治文明、精神文明协调发展中发挥了重要作用。

　　普法工作动用大量的人力、物力、财力并不代表普法达到相匹配的最优的效果，实际情况与距离社会主义法治国家还有一定差距。在新形势下普法工作存在普法方式落后、普法内容缺乏针对性、缺乏科学的普法考核体系等方面的问题。主要如下：

　　（一）普法内容缺乏分门别类，群众兴趣不高。“法治国家的建设要求在社会生活的各个层面都应该有相应的法律规范对各种社会关系进行调整，切实做到有法可依。”成文法系国家的法律规范复杂而庞大，即使是法律工作者一般也难以厘清各项法律制度和条文的准确含义。社会分工的专业化，也没有必要要求公民应熟知各项法律规范。目前多数机关在普法时都是临时抽调人员，根据自己行政执法和司法实践，摘抄法律条文，然后在宣传日进行缺乏目的性的分发。由于利益的多元化，社会群体对法律需求存在多层次性。死板、晦涩的法律宣传册或宣传单一般情况下难以适合多数公民的需求。我们可以见到各种宣传日的现场，群众对宣传活动中的小礼品的兴趣高于对认知相关法律知识的兴趣。由于普法工作未对受众的需求予以具体问题具体分析，缺乏针对性，导致群众对普法的热情有所降低，一定程度上影响了普法的实效。

　　(二)普法方式比较单调，不够新颖。目前普法方式多采取摆摊咨询、知识竞赛、以会代训、开卷考试（甚至附送答案）等方式进行。普法活动多停留在请人照本宣科式地宣讲，内容比较空洞乏味，缺乏趣味性和新颖性，难以调动群众学法积极性。个别单位在应付普法检查时，安排专人临时编写学法笔记、修改会议记录。日常法制业务考试时个别公务员不认真对待，也存在弄虚作假的情形，这些现象的存在使得普法检查和考试流于形式，影响了普法实效。

　　（三）普法主体责任不清，重点不够突出。目前各级行政执法机关和司法机关都承担一定的普法任务。但这个规定基本都是松散式的机关内部文件。制度层面缺乏明确普法主体责任的规定，导致各个单位责任不清。由于缺乏责任意思和责任追究，各个单位对于普法工作轻重不一，对普法的内容也比较随意。个别单位认为普法工作最终变成可有可无、轻描淡写的一项工作。

　　（四）普法工作缺乏有效的考核体系。行政机关自身对普法工作缺乏强劲的动力，外部也没有太大的压力，干好干坏，干多干少区别不大，不少单位将普法当为“副业”。归根结底在于普法任务缺乏硬性的规定和严格的考核体系，机关工作人员的待遇是按照级别供给的，与普法任务多少基本无关。另外，也缺乏对普法实效的评价标准。各地区应结合当地的法治水平制定合理的评价标准和考核体系，稳步推进。

　　二、对普法功能的反思

　　现代法治与传统社会习惯无法完全一致，不同的社会阶层也有不同的利益诉求和价值观念。普法的必要性不言而喻，但普法的重心和方式有待调整。在“六五”普法期间，对公民和国家机关的普法指导思想应区别对待。

　　“从理论上讲，法律的需求决定法律供给，当人们在经济生活中对法律这种社会调整手段产生需要并积极谋求法律秩序对其利益的维护时，就必然要求法律供给发生。”普通公民没有那么多时间，也没有必要都学法。国家在普及基本法律知识的基础上只需提供一个当公民需要得到法律服务时，能得到及时、准确的咨询和帮助。专业的事情交给专业的人。所以并非所有的法律规范都要普及。当公民没有法律需求和充裕的时间时，对公民的普法实效肯定不是太理想。对普通公民的普法方式不应局限于简单分发法律规范和小册子，而要将重心放在公民对法律信仰的培育上面。培育公民的守法理念比普及法律规范本身意义更为重大。

　　 法制实践是最好的法制宣传。“六五”期间仍要把广大公务员特别是领导干部作为学法用法作为普法重点。目前，有法不依，执法不严，执法不公等现象还在一定范围存在。有人讽刺说，“黑头的”（法律）不如“红头的”（文件），“红头的”不如“白头的”（领导批示）。这虽不准确，但也一定程度上反映了，权力腐败问题极大地侵蚀着法律的权威地位。对于行政机关而言，严格执法是法定职责。熟悉包括各类实体及程序法律规范都是依法行政的前提，也是广大公务员应当具备的基本素质。对公务员的普法应坚持高标准、高起点，建立健全对行政机关及公务员个人的考核制度，并将公务员个人熟悉法律、执行法律等与个人的升迁、考核问责挂钩。行政机关和公务员严格执法是对公民最好的普法，也是促进公民从知法到守法的重要环节。树立法律的权威是靠国家机关强制力来保障的。培根说，“一次不公正的审判，其恶十倍于犯罪，因为犯罪只是污染河流，而不公正的审判则污染水源。”同样，这个道理也适用于行政执法领域。如果行政机关及其公务员无法严格执法，对法律权威的破坏和影响之极其深远的。法律的权威不确立，普法工作永远没有尽头，而且收效甚微。

　　 普法功能在于“告知”和“引导”。一是告知公民什么可为，什么不可为，如何为，即进行法律上的告知；二是宣传守法的安全和益处，违法的风险与责任，引导公民的行为模式，即法律的说服和引导。我们必须清醒地看到普法和守法二者之间并非存在直接的因果关系，所以普法并不能从根源上解决公民遵守法律问题。尽管法律被遵守的前提是知晓法律，但它仅是一个外在条件而非决定性因素。树立法律的权威难以通过普法得到较好的效果，只有国家机关通过严格执行法律才能树立公民对法律的信心和信仰。所以在对公民和公务员普法的过程中应区分内容、方式和标准，“六五”普法应更加注重重点和实效。

　　 三、推进普法工作的若干对策

　　普法工作是建设法治国家、法治政府的基础工程，也是构建和谐社会的重要保障。开展六五普法工作对于保证国民经济和社会发展和实现推进建设小康社会宏伟目标，具有非常重要的意义。针对之前普法工作的现状，建议如下：

　　 (一)要明确各级司法行政系统为对社会公众普法的责任主体。乡镇、街道办、居委会、村委会等基层组织缺乏足够的法律专业知识。法院、检察院的工作职责和人员结构决定其主要职责在于法律的审判和监督，而不是普法。鉴于法律知识、人员编制等因素的综合考虑，以及各级司法行政部门可以调动普法讲师团以及律师等优势，应明确各级司法行政系统为对社会公众普法的责任主体，建立健全普法工作机制，明确普法目标和进度，确保普法工作的有效开展。

　　（二）改进普法方式，增强普法实效。要改变普法工作“来时一阵风，去时影无踪“的局面。开个会、发堆传单、拍几张照等传统的普法方式已经显然不适应目前的形势。法律是需要讲解、说理，甚至需要真实案例的震撼、震慑才会转化为公民内心对法律的确信。对于社会公众，也应区分城市、农村、文化传统等具体情形采取群众喜闻乐见的方式，通过电视媒体、互联网、报纸等渠道进行普法，寓教于乐。普法的重点应放在如何通过公民的切身感受来认识法律规范，使其内心认同法律，尊重法律的权威，积极倡导通过合法途径解决纠纷。

　　（三）注重个体的法律需求，提供个性化服务。在普法内容方面，个体间差异比较大，应坚持“分类指导、分层施教”的方针。除集中时间、地点宣传社会热点法律问题、与传统观念不相适应的法律等知识外，建议各级司法行政部门改变宣传策略，各级政府集中一定的财力、物力相对集中普法宣传点，设置一个法律知识较为全面的普法宣传和咨询室，配置专门人员，提供常态化的法律查询和普法讲解，贴近百姓，方便群众，为公民提供个性化的普法服务，增强普法实效。

　　（四）完善公务员学法用法的考核体系。“现在法治是多层次、多维度、多环节的系统工程，包括立法、执法、司法、守法、法律监督、法律救济等多个要素与环节。”法治社会需要良好法律素质的公务员队伍，特别是领导干部去严格执行法律。国家机关及公务员的职责是依法执政、依法行政、依法审判和监督。目前以及今后很长的时期内我国仍应当坚持和加强各级公务员特别是领导干部学法和用法工作的推动和考核。要大力推进领导干部法制教育制度化、规范化，继续坚持和完善党委（组）理论中心集体学法制度、领导干部法制讲座制度和领导干部法律知识任职资格制度。组织人事部门应切实加强对领导干部任用前的法律知识考核，避免形式化、过程化，同时重视对法制队伍的使用和交流，不断促进依法行政。国家机关也应加强对所属公务员学法效果、执法工作的考核，完善考核评议体制，学法用法考核还应与晋升晋级考核、年终绩效考核、评先评优等工作相挂钩。

　　(五)建立普法标准和实效评价制度。一是应制定普法标准。如政府应明确界定公务员应当知晓的法律、法规的范围，各省、自治区、直辖市可以根据本地区实际提出更切合实际的普法标准；二是应建立普法实效评价制度，各地经济社会发展水平不一，对于各地的普法不能“一刀切”。同时要保持实效评估组织的相对独立性，采取问卷调查、抽样随机调查等方式促进评估结果的公正性。三是要加强监督检查，对普法实效不够理想的单位和地区，要积极督促整改，必要时应启动行政问责机制。

　　“法律不被信仰，就如同虚设。”法治的实现，除了国家强制力保障外，更有赖于广大行政机关工作人员的严格执法和公民的自觉遵守。法治观念和意识的培养和树立，需要相当长的时期，普法工作依旧艰巨，但只要根据社会实际情况适时调整，不断改进普法方式，不断丰富普法内容，进一步完善普法机制，相信“六五”普法会取得更大的成绩。牢固树立法治观念，严格遵守宪法和法律，严格依法办事，不断推进法治政府建设取得新成效。

　　参考文献

　　1．张明新：《对当代中国普法活动的反思》，载《法学》2009年第10期；

　　2．张文显，法理学，北京高等教育出版社、北京大学出版社，1999；

　　3．冯玉军：《法律供给及其影响因素分析》，载《山东大学学报》2001年第5期；

　　4．莫于川，《“普法”的重点是帮助各级领导干部树立现代法治观念》，载《探索》2006年第一期；

　　5 .【德】黑格尔著：《法哲学原理》，第7页，商务印刷馆，1979年版