《海南省闲置土地认定和处置规定》解读
盘活闲置土地拓展发展空间
———《海南省闲置土地认定和处置规定》解读
2013年9月6日，六届省政府第10次常务会议审议通过了《海南省闲置土地认定和处置规定》(修订)(以下简称《规定》)，从2013年11月1日起施行。在当前全省大力开展土地利用领域突出问题专项清理的背景下，出台该《规定》，对处置盘活闲置土地、挖掘土地潜力、促进土地节约集约利用和经济社会发展具有重要作用和意义。
一、《规定》修订的
背景和目的
我省《闲置建设用地处置规定》2001年颁布实施，至今已有12年，经济社会发展形势和闲置土地处置工作实际要求发生了较大变化，原规定已经不适应发展要求。此次《规定》修订主要有以下背景和目的：
(一)土地闲置浪费形势严峻，修订《规定》是破解土地供需矛盾，推动土地节约集约利用的当务之急。由于90年代房地产热、土地过量供应等历史原因和近年来土地市场升温导致部分企业存在囤地、圈地苗头，相当部分土地未按规定开发建设，我省土地闲置形势严峻。据初步调查，全省供而未用的土地13.05万亩，闲置10年以上的土地有7.07万亩，闲置5年以上不满10年的土地有4.37万亩，土地资源浪费问题突出。在当前国际旅游岛建设用地需求增大、土地供需矛盾突出的情况下，加大闲置土地处置和盘活力度，对破解土地供需矛盾，保障国际旅游岛项目落地十分迫切和必要。
(二)修订《规定》是加强闲置土地专项清理处置工作，系统解决闲置土地法律关系和问题的重要措施。省委、省政府高度重视闲置土地清理处置工作，省委书记罗保铭在省委六届四次全会上强调，对供而未用、长期闲置的土地，要依法坚决清理处置，下决心把闲置土地盘活起来。今年4月，省政府办公厅印发了《“批而未用”土地专项清理处置工作方案的通知》，在全省范围内开展闲置土地专项清理处置工作。为有效推动闲置土地专项清理处置工作，理顺闲置土地处置中的法律关系和疑难问题，有必要通过修订《规定》，为闲置土地处置提供强有力的法律依据。
(三)修订《规定》是细化和落实国家有关规定，构建具有海南特色、可操作性强的闲置土地处置法制体系的必然要求。近年来，国务院和国土资源部出台了《关于促进节约集约用地的通知》、《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》、《闲置土地处置办法》等一系列闲置土地处置和土地宏观调控政策措施，对闲置土地调查认定、处置和利用等内容进行了更为严格的规定。因此，需要结合海南实际进行修订，进一步细化和落实国家规定，构建起具有海南特色、符合海南实际的闲置土地处置法制体系。
二、《规定》修订
主要遵循的原则
《规定》修订过程中主要遵循和突出了以下原则：一是坚持依法从严和权益保障原则，始终坚持依法从严处置闲置土地，同时体现对土地权利人权益保障。二是坚持以用为先和惩防并重原则。大力促进已有闲置土地的盘活利用，加强预防和防控措施，最大限度避免产生新的闲置土地。三是坚持规范、可操作原则，进一步明确和完善闲置土地类型和处置程序，规范闲置土地处置。
三、《规定》修订的主要内容
《规定》共六章四十五条，分为总则、闲置土地的认定、闲置土地的处置、监督检查、法律责任和附则，对原《规定》的实体内容和程序性内容进行了全面的补充、修订和完善，突出体现了“责任分明、依法依规、分类处置、集约节约”的特色和原则，在与上位法衔接的基础上，使之更加符合我省实际、更具有科学性和操作性。
四、闲置土地的定义和内涵
闲置土地，顾名思义即为荒芜、空闲、空置、浪费的土地，没有统一的标准将难以对闲置土地进行有效的处置。为切实规范闲置土地处置和利用，《规定》从立法层面，对闲置土地的定义和内涵进行了明确的界定，具体是指三种情形：一是超过动工开发日期满一年未动工开发的;二是超过动工开发日期满两年未完成项目投资总额25%的;三是已动工开发，但开发建设面积不足总面积1/3或者已投资额不足总投资额25%的，且中止开发建设满一年的情形。上述规定明确了闲置土地的基本定义，为闲置土地处置工作建立标准、奠定基础。
五、闲置土地认定
和处置主体
闲置土地处置是一项涉及多个部门的系统性、综合性工作，明确职责、落实责任是开展工作的前提和保障。为此，《规定》规定市、县、自治县人民政府负责本行政区域内闲置土地认定和处置工作。市、县、自治县土地行政主管部门负责本行政区域内闲置土地认定和处置工作的组织实施。市、县、自治县发展改革、规划、建设、工业等部门按照各自职责协同做好闲置土地认定和处置工作。闲置土地所在地乡镇人民政府、街道办事处协助做好闲置土地认定和处置工作，落实和强化闲置土地处置工作的政府及部门责任。
六、闲置土地的原因、
类型和处置方式
闲置土地类型多样、成因复杂，有因城市规划调整、征地补偿不到位、基础设施配套不到位等政府或者政府部门原因造成土地闲置的，也有企业自身不动工开发等原因造成土地闲置的。为区分不同情形的闲置土地，《规定》明确规定和划分了闲置土地的原因和类型，主要分为政府原因、不可抗力以及非政府原因和不可抗力三种造成闲置土地的原因。其中，进一步细化了政府原因造成闲置土地的情形，具体包括：一是因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的;二是因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的用途、规划和建设条件开发的;三是因国家和地方出台相关政策，需要对约定或者规定的规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发，导致无法动工开发的;四是因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，导致无法动工开发的;五是因行政行为引起处置土地上相关群众信访事项等，导致无法动工开发的;六是因军事管制、文物保护、市政建设等原因导致无法动工开发的;七是国家和省政府规定的其他情形。闲置土地原因和类型的规定为闲置土地的调查、认定和分类处置工作提供了依据和前提。
针对不同原因导致的闲置土地，《规定》分门别类的规定了闲置土地的处置方式。对因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，经与土地使用权人协商后可以根据不同情形采取以下处置方式：一是延长动工开发期限。对已具备动工开发条件且项目符合产业政策、已落实项目资金的闲置土地，可以延长动工开发期限。二是置换土地。因土地利用总体规划、城乡规划依法修改造成土地闲置的，可以为以招标、拍卖、挂牌方式取得国有建设用地使用权，且已缴清土地价款、落实项目资金的国有建设用地使用权人置换其他价值相当，用途、年限相同的国有建设用地。三是调整土地用途和规划条件。因政府、政府部门调整土地用途、规划条件造成土地闲置的，可以按照调整后的土地用途、规划条件重新办理相关用地手续。四是临时安排使用。因政府原因造成项目尚不具备动工开发条件导致土地闲置的，在不具备动工开发条件期间，可以安排国有建设用地使用权人临时使用其闲置土地。五是协议有偿收回。因政府原因造成土地闲置的，可以协议有偿收回国有建设用地使用权。对非政府和不可抗力原因造成土地闲置的，根据不同情形采取征收土地闲置费和无偿收回土地使用权的方式进行处置。这些规定结合闲置土地的不同前提和情形，进一步细化和完善了现有闲置土地处置方式，增强了闲置土地处置的科学性、灵活性和可操作性。
七、闲置土地的处置程序
透明公正、规范完备闲置土地处置程序是依法依规处置闲置土地、妥善解决土地纠纷的关键，在现有闲置土地处置程序和国土资源部规定的基础上，《规定》进一步规范和完善了闲置土地的程序，突出程序的合法、合理和可操作性，保障土地使用权人合法权益。具体包括：一是调查。市、县、自治县土地行政主管部门发现涉嫌构成闲置土地的，依法开展调查核实，发放闲置土地调查通知书。二是认定。市、县、自治县土地行政主管部门对闲置土地进行调查核实，构成闲置土地的，报同级人民政府认定。三是协商和听证。对因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人进行协商。对非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当告知土地使用权人申请听证的权利、依法组织听证。四是处置。对因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。对非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书或者收回国有建设用地使用权决定书。五是送达。市、县、自治县土地行政主管部门应当通过直接送达、留置送达、邮寄送达或者转交送达等方式，将闲置土地认定和处置的有关文书送达给国有建设用地使用权人。受送达人下落不明无法按照上述规定送达的,应当依法公告送达。六是登记。对无偿收回国有建设用地使用权、置换土地和协议有偿收回国有建设用地使用权的，依法办理国有建设用地使用权注销登记。上述程序规定使闲置土地调查、认定和处置全过程形成有机整体，确保闲置土地依法有序处置和有效盘活利用。
八、闲置土地认定过程中
的难点问题
长期以来，由于对动工开发状态、动工开发时间等闲置土地认定的标准没有具体规定，闲置土地处置过程中经常碰到动工开发是以打桩还是以围墙作为认定标准，动工开发日期是以合同约定还是以交付土地作为认定标准等规定不明确、存在争议的问题，不利于闲置土地的认定和处置工作。因此，《规定》对闲置土地认定和处置过程中存在的动工开发认定标准、动工开发日期、动工开发建设用地面积、投资额、闲置土地面积等难点问题和主要概念予以明确，使闲置土地的认定标准更加清晰，操作性更强。
九、闲置土地的预防
和监管措施
针对闲置土地处而不绝的现状，仅靠末端处置已经难以解决闲置土地问题，必须从前端进行有效预防。为此，《规定》主要从政府和企业两方面规定了预防闲置土地以及加强监管的措施。一方面，明确政府供应的土地必须符合土地权属清晰、安置补偿落实到位、地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确等条件。县级以上人民政府有关行政主管部门应当依法及时办理土地开发建设相关行政许可。政府及有关部门工作人员违反规定的，依法追究责任。另一方面，要求国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间，及时报告项目开发进度等情况。市、县、自治县人民政府可以和国有建设用地使用权人约定土地开发利用履约保证金，督促国有建设用地使用权人及时进行开发建设，从源头解决土地闲置问题，预防和避免土地闲置。