海南以“特区担当”绘制“法治蓝图”
凌广志 傅勇涛
11月起，旨在集中土地等资源领域审批、遏制旅游行业乱象的系列法规开始实施，规范海域使用的相关法规即将提交二次审议……在影响长远发展的关键领域，海南人大立法强化法律的引领和推动作用。在国际旅游岛建设、绿色发展、海洋强省等事关海南长远发展的各个方面，紧扣法治支撑改革、法治护航发展的主题，坚持“立法先行、法规保障”，不断完善法律规范体系，有力促进了全面深化改革和科学发展。
立法与改革发展相伴而行
点开海南省政府信用信息网上的“权力清单”栏目，605个省级行政审批事项和246个省级行政管理服务事项一览无余：上面不仅有办理流程、申办材料、办理地点，更有审批的法律依据、审批时限以及每个审批环节的经办人、联系方式、咨询和投诉电话等。
“建立并公开政府‘权力清单’的核心，就是要用法规对权力进行规范和约束，把权力运行纳入法治框架。”海南省政务服务中心协调管理处处长周红说：“精简行政审批事项928项，省级审批平均提速71％。使政府真正做到‘法无授权不可为’。”
行政审批制度改革的成效来自于立法的支撑。海南省人大运用特区立法权，于去年底和今年7月先后两次审议通过《关于在海南经济特区停止实施部分行政审批的决定》，停止施行行政审批事项35项，涉及广播影视、文化、司法、地质矿产、水务、质量技术监督、教育等多个方面。
立法与改革发展相伴而行，增强了科学发展的体制活力。经国务院批准的国际旅游岛建设是影响海南长远发展的重大利好政策，省人大及时制定了《海南国际旅游岛建设发展条例》，2011年2月开始实施，对海南国际旅游岛建设的发展管理体制、规划编制和实施、生态环境保护、产业发展、基础设施建设、社会建设和保障措施等七个方面做出了详细的法治规划。
目前离岛免税、体育彩票、低空飞行、邮轮游艇旅游等国家赋予国际旅游岛建设的政策已落地生根。过去四年海南吸引中外过夜游客超过一亿人次；三亚、海口两家免税店截至10月底，累计销售免税品超过1500万件，金额过百亿元，国际旅游岛建设更加接近“中外游客度假天堂”的目标。
近年来，海南围绕实施绿色崛起战略、全面深化改革、推动大项目建设等重点领域，积极推动人大立法工作，用法规破除阻碍改革发展的体制机制障碍，先后制定了《关于进一步完善省直管县管理体制的决定》《关于推进海南农垦管理体制改革的决定》《海南经济特区集体林地和林木流转规定》《海南省洋浦经济开发区条例》等一批地方性法规。
此外，通过完善经济立法，优化发展环境。例如，《海南省村镇规划建设管理条例》将海南村镇建设纳入规划管理，加快城镇化和城乡一体化建设。《海南省统计管理规定》加强社会监督，防止行政干预，保障统计资料的征集和发布真实准确、完整及时。《海南省农产品质量安全条例》规定建立农产品的“身份证”制度，经营者需建立销售记录，记载生产企业、进货渠道、进货日期、销售对象、销售数量等 内容 。
“立法与改革并行，使影响海南长远发展的各项重要举措行稳致远。”海南省政府秘书长胡光辉说，围绕改革和发展建规立制，不断完善法律规范体系，有力地促进了海南全面深化改革和科学发展。
抓住重要领域的
突出问题及时立法
对于陆地面积仅3.4万平方公里的海南岛来说，土地、海域、林地、矿产、滩涂等自然资源的保护利用极为重要。近年来，随着经济社会的快速发展，生态和资源保护的压力增大，部分市县对于土地资源“重审批轻管理”，造成土地大量闲置，围填海项目过多，违规审批林地项目，毁林行为屡禁不止，特别是国家批准海南建设国际旅游岛后，侵蚀生态红线开发房地产谋利愈演愈烈，成为影响海南科学发展的突出问题。
由于审批权限过大，造成干部违法违纪的腐败现象多发，引起社会关注。在国土、海洋渔业、林业等领域，部分干部在行政审批、海洋执法、工程项目等方面，利用职务便利收受“好处费”，少则十几万元，多则达百万元。其中，国土系统51名干部因贪腐被调查，涉及省、市、县（区）国土部门，甚至包括乡镇国土所的工作人员；海洋渔业系统48人涉案，相关人员串通作案，联手在渔船审批等环节中收受他人贿赂，往往查处一起，带出一窝。
面对改革发展中出现的这些问题，治本之策在于用法律规范干部权力和市场行为，海南加大了资源领域的法律规范体系建设。
首先，立法集中土地、海域、滩涂等资源的审批管理权限。海南省人大常委会副主任毕志强介绍，新近实施的《海南经济特区林地管理条例》等法律规定，征占用林地审核审批权从下放给县市收归由省林业主管部门行使，由省政府统一行使50公顷以下的填海项目审批，以及农用地转为建设用地及征收土地的审批。
其次，立法完善资源交易市场管理，实现阳光交易。毕志强说，通过立法完善了以招标、拍卖、挂牌方式出让海域使用权的条款，明确建立全省统一的土地交易市场，纳入省级政府公共资源交易平台，实行网上审批、公开监督，规范资源出让程序。
再次，立法加大对违法行为的处罚力度，提高违法成本。例如，新《海南经济特区林地管理条例》特别提高了对单位非法占用林地、破坏和毁坏林地的罚款数额，将处罚由“每平方米十元以上三十元以下”提高到“每平方米五十元以上一百五十元以下”。
近几年，海南先后出台《海南经济特区土地管理条例》等生态与环境资源保护的法律法规30余部，内容涵盖了森林、矿产、海洋、水资源保护和流域生态保护等影响长远发展的各个方面，形成了一套完备的法律规范体系。
对此，海南省委书记罗保铭表示，加强自然资源集中管理，虽然对市县的资源处置权有所制约，但是有利于实现全省资源科学合理配置，实现资源效益最大化，有利于海南永续科学发展。
依法维护主权
彰显“特区担当”
法律向海而进。碧波浩淼的南海海域，被海南人称之为“祖宗海”。作为全国海洋面积最大的省份，海南把加强海洋立法作为建设海洋强省、强化南海维权的重中之重，把服务国家海洋战略作为义不容辞的重大责任。
为维护南海主权和海洋权益，顺应沿海边防治安管理和海上执法需要，海南省人大2012年抓紧修订了《海南省沿海边防治安管理条例》，填补了我国公安边防机关在南海维权执法的法规空白；2013年底，海南省人大又审议通过《海南省实施〈 中华 人民共和国渔业法〉办法》。据业内人士介绍，这两部地方法规侧重保障了对侵犯我国海域的外国渔船的登临、检查、扣押、驱逐的权利。
今年5月，我国企业所属“981”钻井平台在西沙群岛毗连区内开展钻探活动，越南方面出动包括武装船只在内的大批船只，非法强力干扰我方作业，我国的渔政、海警、海监等部门的人员采取果断措施，坚决捍卫了国家利益。
“981平台项目中之所以能与越南渔政船抗争并取得胜利，与这些法律提供的法治保障是密不可分的，体现了海南在南海维权中的‘特区担当’。”海南省外事侨务办公室涉外安全事务处处长钟天祥说，法规条例也为边防、海警、渔政等部门的常态化执法提供了法律保障。
截至10月底，海洋执法部门共出动舰艇250多艘次，航程2.5万海里，驱逐侵犯我领海的外国渔船700多艘次。
“发展海洋经济、建设海洋强省，法规先行作保障。”海南正着手制定7部地方性法规和15项海洋规划，确保科学开发西南中沙海洋资源。同时，将在三沙市建设海洋生态保护区，加强渔业基础设施，提高海洋执法 能力 。
《瞭望》新闻周刊记者了解到，《海南省海洋资源开发管理条例》《海南省海洋生态补偿管理规定》等正在制定的7部地方性法规，将使海南发展海洋经济、服务国家海洋强国战略有法可依。
在改革发展中
释放“法治红利”
海口东寨港，是全国成片面积最大的红树林保护区，每年有近10万只候鸟来此越冬。此前，由于过度的围海造田、圈地养殖，被污染的水域滋生了大量的团水虱，吞噬了大片红树林。海口市人大今年4月立法规定，用3至5年把现有的5万亩红树林保护区扩成12万亩的红树林湿地公园，全面取缔保护区内的咸水鸭养殖，关停生猪场。
今年9月修订实施的《海南经济特区企业法人登记管理条例》，推进“先照后证”等工商登记制度改革，使更多市场空间被释放给了市场主体，引爆了海南的创业热潮。仅今年上半年就新增登记企业1.2万户，同比增长62%，新增注册资本800多亿元，同比增长约1.4倍，其中5000万元及以上企业同比增长4倍多……
这些鲜活的事例是法治对海南深化改革和科学发展产生积极影响的生动体现，更是法治在海南改革与发展中发挥领航作用的缩影。
立法也促进旅游业健康发展和转型升级。海南省旅游委主任陆志远说，针对“宰客”、“零负团费”、“黑导游”等旅游市场乱象，海南专门修订了《海南省旅游条例》《海南经济特区旅行社管理规定》《海南经济特区导游人员管理规定》等一批地方法规，对旅游市场乱象逐一予以详细规范。例如，“旅行社不得擅自变更旅游行程安排”、“未经旅游者书面同意，不得拼团接待，最高罚款30万元”、“不得以购物和自费项目回扣代替导游服务费”等。
今年前三季度，12家旅行社被依法吊销旅行社经营许可证，全省累计查处涉及旅游案件352宗。与之相伴的是“海南游”丁旺财旺，接待旅游过夜人数2800万人次，比上年同期增长10%以上；旅游收入311亿元，比上年同期增长13.3%。
一系列生态保护的地方性法规，则着眼于建立生态文明建设长效机制。海南省人大今年修订《海南经济特区林地管理条例》《海南省自然保护区管理条例》，制定《海南省松涛水库生态环境保护规定》，健全了自然资源用途管理制度，划定和严守生态保护红线，在“增绿”上彰显“法治功力”。
海南在全国率先实施天然林保护工程和生态补偿制度，目前每年投入生态补偿资金2.7亿元，全省森林覆盖率达61.9%。五指山素有“海南肺叶”美称，全市有101万亩天然林，森林覆盖率达83%，今年全市2000万元生态补偿资金直补农民。
（原载《瞭望》新闻周刊2014年第45期）
