《创新机制扎实推进农村扶贫开发工作实施方案》

中共海南省委办公厅  海南省人民政府办公厅

印发《创新机制扎实推进农村扶贫开发工作 实施方案》

4月16日，中共海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅印发了《创新机制扎实推进农村扶贫开发工作实施方案》，并发出通知，要求各市县、自治县党委和人民政府，省委各部门，省级国家机关各部门，各人民团体结合实际认真贯彻执行。

《创新机制扎实推进农村扶贫开发工作实施方案》全文如下。

              中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号，以下简称《意见》），是党中央、国务院对扶贫开发工作作出的新部署、提出的新要求，认真学习宣传、深入贯彻落实《意见》精神，是当前和今后一个时期扶贫开发工作的重要任务。现结合我省扶贫开发工作实际，制定本方案。

一、总体要求

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神和习近平总书记等中央领导关于扶贫开发工作的一系列重要指示，进一步增强责任感和紧迫感，将扶贫开发工作摆到更加重要、更为突出的位置，以改革创新为动力，着力消除体制机制障碍，坚持开发式的扶贫方针，增强贫困地区发展的内生动力和活力。加大扶持力度，集中力量解决突出问题，加快贫困群众脱贫致富、贫困地区全面建成小康社会步伐。

二、目标任务

到2020年末，全面完成600个贫困行政村和150个特困自然村的整村推进扶贫开发工作；贫困地区农民年人均纯收入增幅高于全省平均水平，基本公共服务领域的主要指标达到或接近全省平均水平；稳步实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房；消除农村绝对贫困现象。

三、主要内容

进一步解放思想、开拓思路，深化改革、创新机制，更加广泛、更为有效地动员社会力量，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，在全省范围内整合扶贫开发资源，形成扶贫开发合力。

（一）改进扶贫工作考核机制。根据中央组织部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（中组发〔2013〕22号）要求，结合我省政府目标考核和部门绩效考评、扶贫开发工作考核等，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为国家扶贫开发工作重点市县考核的主要指标，研究制定贫困地区县级工作考核办法，引导和督促贫困地区党政领导班子和领导干部切实抓好扶贫开发工作。

1.2014年10月前，制定出台扶贫开发工作考核评价办法，选择具有一定代表性的市县开展试点，并在试点基础上全面推开。

2.2014年12月前，细化落实重点县加快脱贫致富的奖励措施。

3.2014年12月底，研究制定扶贫开发工作规划村（贫困村）和扶贫对象进退机制，并组织实施。

责任单位：省委组织部、省扶贫办、省统计局、国家统计局海南调查总队等（列在首位的为牵头单位，其他单位按职责分工负责，下同）

（二）建立精准扶贫工作机制。根据国家制定的有关办法和标准，结合海南实际，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，建立精准扶贫工作机制。

1.2014年8月前，完成新一轮贫困村、贫困户建档立卡工作，建立全省扶贫信息网络系统，并与全国扶贫信息网络系统联网。

2.2014年9月开始，针对贫困村、贫困户致贫原因，研究帮扶措施，开展帮扶工作。

3.实行贫困人口动态管理，每年4月进行数据更新。对已脱贫对象及时退出，新出现的贫困人员及时纳入扶贫对象给予帮扶。

责任单位：省扶贫办、省民政厅、省委农办、省人力资源社会保障厅、省统计局、团省委、省妇联、省残联等，各市县

（三）健全干部驻村帮扶工作制度。全省建立机关扶贫驻村工作队（组）制度，实施“领导挂点、单位包村、干部包户”工作责任制，切实把干部驻村帮扶计划逐项落实。

1.2014年6月在省直、市县机关定点帮扶贫困村工作基础上，建立驻村工作队（组）制度。驻村工作队（组）可分期分批安排。市县统筹省、市县机关定点帮扶单位，合理安排驻村帮扶工作，确保每个贫困村都有驻村工作队（组），每个贫困户都有帮扶责任人。

2.省直机关、各市县把驻村入户扶贫作为培养锻炼干部的重要渠道，从干部特别是年轻干部中选拔优秀干部到贫困村挂职帮扶工作，特别是到扶贫任务较重的村庄驻点开展帮扶工作，并将其驻点帮扶工作纳入年度工作考核内容，建立激励机制，实现驻村帮扶工作制度化。

3.建立健全驻村帮扶工作督查制度，每半年汇报工作1次，每年年底检查或抽查1次，并将情况进行通报。

4.加强对驻点帮扶工作的宣传，总结经验，树立典型，营造扶贫开发工作的浓厚氛围。

责任单位：省直机关工委，省直各有关单位、各市县

（四）改进财政专项扶贫资金管理机制。根据财政收入增长情况，逐年增加财政专项扶贫资金投入。增强资金使用的针对性和实效性，项目资金要直接用于扶贫对象。增加财政专项扶贫资金分配和使用的透明度。

1.2014年8月前，制定《海南省扶贫资金管理办法》，强化资金管理，完善扶贫资金使用绩效考评办法，健全资金项目公告公示制度，提高扶贫资金的使用效益。

2.建立与中央财政专项扶贫资金相适应的投入增长机制，逐年扩大财政专项扶贫资金规模。

3.2014年12月底前，建立扶贫资金以奖代补等竞争性分配机制，优先支持积极性高、脱贫愿望强、扶贫工作做得好、资金使用规范的贫困地区和扶贫项目建设。

4.依据“简政放权、公开透明、依法严管”原则，2014年6月底前，制定出台扶贫项目审批权限下放市县后，省相关部门备案监管办法。

5.加强对整合各类涉农资金、搞好整村推进扶贫开发的调查研究。2014年，开展整合涉农资金的试点工作，探索整村推进扶贫开发的有效办法。

6.发挥审计、纪检、监察等部门作用，加大对扶贫资金违法违纪行为惩处力度。逐步引入社会力量，发挥社会监督作用。

责任单位：省财政厅、省扶贫办、省发展改革委、省纪委、省监察厅、省审计厅等，各市县

（五）完善金融服务机制。充分发挥政策性金融的导向作用，支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展。引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，在防范风险前提下，加大信贷投放力度，增加贫困地区信贷规模。

1.各级政府积极营造良好的金融生态环境，加快信用乡镇、信用村、信用户等诚信体系建设，发展农业担保机构，支持保险机构增加险种，扩大农业保险覆盖面。落实国家对农村金融机构的税收优惠政策。

2.加快推动农村合作金融发展，支持和鼓励省农信联社发展村镇银行、小额贷款公司、贫困村资金互助组织，降低信贷“门槛”，简化贷款程序，扩大无资产抵押担保业务，增加扶贫开发信贷规模，增强支农服务功能，创造条件支持贫困地区农民发展特色产业。

3.2014—2015年，每年安排财政扶贫贷款贴息资金3000万元，支持小额信用贷款，扩大扶贫贷款规模。继续推进贫困地区农民特别是青年创业小额信贷和妇女小额担保贷款工作。

责任单位：人行海口中心支行、省金融办、省农信联社、海南银监局、海南保监局、省扶贫办、省财政厅、省人力资源社会保障厅、团省委、省妇联、省残联等

（六）创新社会参与扶贫机制。建立和完善社会扶贫办法与制度，积极引导社会各界参与扶贫开发工作。

1.出台人民团体、民主党派、工商联等开展扶贫工作的具体办法，参与和支持扶贫开发工作。

2.制定科研院所、高等院校与贫困村建立合作共赢的具体办法。在贫困村推广先进实用技术、推广良种良法、培养农民技术员、提供市场信息、开发新产品。

3.研究建立驻琼军警部队支持参与地方扶贫开发的工作机制，推进军地融合发展。

4.鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发，扶持贫困村发展特色产业、引进技术、拓宽农副产品销售市场和吸纳农民工就业，增加收入。

5.2015年底前探索建立社会参与扶贫信息共享平台，形成有效协作机制和监管机制，研究制定各类市场主体到贫困地区投资兴业的优惠政策。

责任单位：省扶贫办、省民政厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省教育厅、省科技厅、省国资委、省地税局、省国税局、省残联、省工商联等，驻琼军警部队

四、重点工作

以贫困村为主战场，以贫困户为主要对象，因地制宜，分类指导，突出重点，注重实效，继续做好整村推进、产业扶贫、就业促进、定点扶贫等工作。

（一）村级道路畅通工作。结合村镇行政区划调整、特色产业发展和农村物流等工作，加大贫困地区农村公路建设力度。

1.凡符合省、市县交通规划，且具备开工建设条件的贫困乡村、革命老区村庄优先纳入建设计划。到2020年，基本实现贫困地区自然村村村通水泥路。

2.巩固完善农村“通畅工程”、“连通工程”建设，进一步提高贫困地区行政村水泥路通畅质量。到2020年，新建和改建通村道路、村内道路900公里以上。

3.稳步提高贫困地区农村客运班车通达率。到2020年，基本实现贫困行政村客运班车通达率达50%以上。

责任单位：省交通运输厅、省发展改革委、省财政厅、省扶贫办等，各市县

（二）饮水安全工作。继续推进农村饮水安全工程建设，优先做好贫困地区农村饮水安全工作。

1.加强对贫困地区水资源的监测和保护，搜集基础资料，2015年6月底前，编制完成贫困地区水资源可持续利用规划。

2.城镇周边水网覆盖地区，要将供水管网延伸到贫困农村，扩大供水规模和供水能力，到2018年，实现贫困地区联片集中供水，实现城乡供水一体化。

3.城镇供水管网无法覆盖的偏远地区，要因地制宜推广应用具有投资少、无污染、耗能小的“单村单井”供水设备，实现农村自来水化。

4.2014年底前，制定鼓励社会、企业和个人投资兴建饮水工程各项优惠政策，加快贫困地区饮水安全工程建设。到2015年，解决“十二五”规划内全省剩余的38万贫困人口饮水安全问题；到2020年，实现全省贫困村庄村村通自来水。

责任单位：省发展改革委、省水务厅、省卫生厅、省国土环境资源厅等

（三）农村电力保障工作。加大农村电网升级改造力度，在具备条件的乡村开展电力普及服务。

1.2014年实现村村通电，户户用电。

2.2016年，完成农村用电负荷增长密集区域的电网升级规划和改造工作。

3.对不具备通过工程措施实现通电的地方，推进小型水电站、太阳能等建设，逐步实现分户用电。

4.实现城乡用电同网同价政策，提高贫困地区农民生产生活用电保障水平。

5.建立用电帮扶联系点和贫困户用电档案库，为贫困农村和贫困家庭定期检查用电设施，免费维修更换残旧电力设备。

责任单位：省发展改革委、省财政厅、省水务厅等

（四）危房改造工作。采取有力措施，加大对贫困地区危房改造力度，确保贫困地区群众居住条件得到明显改善。

1.搞好村庄规划，优化居民点布局，制定贫困地区危房改造计划，明确建设标准，确保改造户住房达到规定的建设标准。

2.加强对农村危房改造的管理和监督检查，完善现有危房改造信息系统，并逐步向社会公开。

3.到2015年，完成12万户农村危房改造和1.2万户库区移民危房改造任务；到2020年，完成贫困地区存量农村危房改造任务。

责任单位：省住房城乡建设厅、省发展改革委、省财政厅等

（五）特色产业增收工作。加强产业发展指导，从政策、资金、技术、信息、流通等方面帮助扶持贫困地区农民发展特色产业。

1.每年从财政扶贫专项资金中安排生产发展资金比上年增长4%以上，到2020年基本构建特色产业体系。

2.扶持、引导一批龙头企业到贫困地区建立生产基地，实行“公司+农户”、“科技+农户”等模式，帮助贫困地区农民找准适合当地发展的特色支柱产业，以形成“一村或数村一品、一乡或数乡一业”的产业发展格局。

3.改善贫困地区农业生产条件，到2020年新增和改造贫困地区农田灌溉面积20万亩，以促进农业增效。

4.推进“品牌农业”，做好做优橡胶、槟榔、甘蔗、木薯等传统产业，做大做强花卉、水果、竹子、桑蚕等新兴产业，每年至少扶持贫困农户种植管理热带经济作物、水果、瓜菜5万亩以上，确保每个贫困农户至少有1项种植业增收项目。

5.利用海南无规定动物疫病区优势，扶持贫困农民发展养殖业，扩大文昌鸡、东山羊、白莲鹅、霸王岭鸡、屯昌阉鸡、定安黑猪等具有地方品牌优势的畜禽产品生产，每年扶持贫困农户养殖畜、禽90万头（只）以上。

6.到2015年建设贫困地区设施完善、功能齐全的综合性市场50个，到2020年建设各类专业性市场25个，为贫困地区农民提供农产品销售服务，促进流通，增加农民收入。

7.实施新一轮中部市县农民增收计划，到2016年，中部市县农民年均纯收入比2011年翻一番，年增长14%以上，突破万元大关；到2020年，实现国家扶贫开发重点市县农民年均纯收入17000元。

责任单位：省农业厅、省林业厅、省扶贫办、省商务厅、省发展改革委、省科技厅、省供销合作联社等

（六）乡村旅游扶贫工作。利用海南国际旅游岛建设的一系列政策，按照《海南省人民政府关于加快发展乡村旅游的意见》（琼府发〔2013〕67号）确定的总体目标、基本原则、重点工作和政策措施，找准定位，制定规划，做好乡村旅游扶贫工作。

1.围绕美丽乡村建设，依托贫困地区优势旅游资源，加快开发“农家乐”、“渔家乐”、“森林农家”、林业观光园等特色鲜明的乡村旅游，在少数民族聚集村庄，开发具有民族特色服饰、织锦、手工艺品、旅游纪念品等旅游产品，在具有革命旧址、纪念园、名人故居的老区农村开发红色经典旅游，促进老区经济社会发展。

2.把贫困市县乡村旅游纳入扶贫开发整体布局，重点解决道路交通建设问题，发展乡村旅游公路和休闲慢行道，整治村容镇貌，完善垃圾和污水处理设施。

3.到2015年，扶持100个生态条件较好、具有革命旧址的贫困村庄开展乡村旅游；到2020年，扶持250个贫困村庄开展乡村旅游。改善乡村旅游景区（点）的供电、供水、通信、消防、环卫以及教育、医疗卫生和文化等基础条件。鼓励乡村旅游景区（点）创建国家A级景区。

4.利用电台、电视台、报刊、互联网站等各种媒介，宣传推介贫困地区乡村旅游。支持和鼓励各地挖掘推广当地的乡土文化、民俗风情，举办乡村旅游节庆活动、乡村旅游线路推广活动等，建立定期信息发布制度，引导贫困地区乡村旅游健康有序发展。

5.将贫困地区乡村旅游管理、营销、导游、接待人员的培训纳入职业技能培训计划，通过脱产学习、举办培训班、组织考察观摩等方式，培养一批高素质乡村旅游管理人员、技能型人才及合格的从业人员。

责任单位：各市县，省发展改革委、省旅游委、省委宣传部、省交通运输厅、省教育厅、省文化广电出版体育厅、省国土环境资源厅、省住房城乡建设厅、省农业厅、省林业厅等

（七）教育扶贫工作。全面实施教育扶贫工程，加快发展贫困地区学前教育、九年义务教育、职业教育和高中教育，提高贫困地区教育整体水平。

1.继续扩大农村学前教育资源，建立健全学前教育成本分担和运行保障机制，确保到2015年公办乡镇中心幼儿园覆盖全省贫困乡镇。

2.落实农村义务教育学校布局调整专项规划，保障学生就近上学。

3.到2015年，贫困地区学前三年毛入园率和九年义务教育巩固率分别达到60%和93%以上，高中阶段教育毛入学率达到87%。到2020年，学前一年、三年毛入园率分别达到95%和70%以上，九年义务教育巩固率达到95%以上，普及高中阶段教育，职业教育体系更加完善，教育培训就业衔接更加紧密。

4.切实抓好教育移民工程，把居住偏远、交通不便、教学设施落后的贫困地区农村学生集中到乡镇、县城的中小学校就读，确保义务教育阶段的学生不因家庭困难而辍学。实施思源学校拓展项目，扩大优质教育资源。

5.加大对贫困家庭学生资助力度，继续帮助贫困地区农民子女免费接受中等职业教育，以就业为中心，加强职业技能培训，实现就业扶贫。

6.统筹安排，分步实施贫困地区农村剩余劳动力培训，每年新招收2000名农村贫困家庭青年接受专业技能教育培训，力争“培训一人，转移一人，脱贫一户、带动一片”。

责任单位：省教育厅、省发展改革委、省财政厅、省扶贫办、省人力资源社会保障厅、省农业厅等

（八）卫生和计划生育工作。健全贫困地区以县（市）级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村级卫生室为基础的基层卫生计生服务体系，贫困地区的基本公共卫生和基本医疗服务得到保障，采取有效措施解决因病致贫、因病返贫问题，人口出生率保持低水平。

1.到2015年，医疗服务网基本健全，医疗服务水平明显提高。县级医院科室设置基本齐全，医疗条件明显改善；每个贫困乡镇有一所政府投资建设的卫生院，每个贫困行政村有一所卫生室。

2.到2015年，新型农村合作医疗参合率保持在99%以上，确保贫困地区群众看病就医、审核报销便利化。

3.建立健全重大疾病救助机制，加大对地方病和结核病、疟疾等重大疾病的防控力度，加强妇幼保健机构能力建设。

4.继续组织城市医务人员在贫困地区开展对口支援、大型义诊、健康咨询等多种形式的医疗帮扶活动。

5.建立健全农村计划生育家庭的奖励扶助制度，实施好“少生快富”工程，切实做好计划生育扶贫对象的帮扶工作。

6.按照“统一规划、统一标准、统一建设”的要求，抓好贫困地区改厕工作，提高贫困地区卫生户厕普及率。

责任单位：省卫生厅、省人口计生委、省民政厅、省发展改革委、省财政厅等

（九）文化建设工作。加快构建以市（县）为中心、乡（镇）为基础、覆盖农户的贫困地区公共文化服务体系建设，加大对贫困地区广电事业、公共体育设施建设力度，提高服务效能，丰富群众文化生活。

1.统筹有线电视、直播卫星、地面数字电视等多种方式，提高电视覆盖率。

2.加强农村电影放映基础设施建设，完善公益性放映补贴政策，将农村电影放映扩大到自然村，丰富农村百姓精神文化生活，完成国家下达的行政村一村一月放映一场电影的公益服务目标。

3.进一步推进有关市县公共图书馆、文化馆设施设备规范化建设，在完善乡镇综合文化站建设的基础上，大力加强行政村文化室建设。到2015年，贫困地区县级公共图书馆、文化馆和乡镇综合文化公共设施和体育基础设施基本建成。

4.举办优秀文艺作品展演活动，加强对获奖的优秀文化产品的交流、推广和普及，将优秀文化产品纳入公共服务内容，丰富贫困地区人民群众的文化生活。

5.2014年，在实现全省自然村村村通广播电视的基础上延伸建设贫困地区广播电视户户通，并在全省革命老区新建160个农民体育健身工程；到2020年，全省贫困自然村实现广播电视户户通。

责任单位：省文化广电出版体育厅、省发展改革委、省财政厅等

（十）贫困村信息化工作。加快贫困地区农村信息化进程，扎实推进互联网工程建设。

1.2014年，着手研究制定涉及农民需求的各类信息资源优惠政策，推进电信网、广电网、互联网三网融合。

2.每个村至少确定1名有文化、懂信息、能服务的信息员，并加大对其培训力度，提高其信息获得和服务能力。

3.到2015年，已通电的行政村互联网覆盖率达到100%。

4.到2020年，自然村基本实现通宽带。

责任单位：省工业和信息化厅、省文化广电出版体育厅、省农业厅、省科技厅、省教育厅、省通信管理局、省扶贫办等

五、相关保障

（一）加强组织领导。各级党委政府、各有关部门要以开展党的群众路线教育实践活动为契机，转变作风，把帮助贫困群众脱贫致富作为践行党的群众路线的具体行动。贫困地区各级党委和政府要把扶贫开发工作列入重要议事日程，摆在突出位置。党政主要负责同志要把工作重点放在解决贫困群众生产生活困难上，放在落实扶贫开发的政策上。省直有关部门要发挥引领示范作用，按定点扶贫工作要求，认真落实帮扶措施，特别是要选派优秀干部到贫困地区驻点开展帮扶工作，鼓励支持其开展扶贫改革试点，探索解决相对贫困、缩小收入差距、实现共同富裕的有效途径。扶贫任务重的市县要加大扶贫开发力度，充实工作力量。国家扶贫开发工作重点县的乡镇和其他市县扶贫任务重的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作。各级扶贫开发工作部门要认真履职尽责，加强督促检查，并加大扶贫开发工作考核力度，做到有目标、有计划、有措施、有检查、有奖惩。

（二）完善管理体制。按照“中央统筹、省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的要求，扶贫开发任务重的市县实行扶贫工作党政一把手负责制。注意发挥各级扶贫开发领导小组的组织协调作用，进一步明确成员单位的责任，认真履行行业部门扶贫职责。省直有关部门主要负责分类指导贫困地区制定脱贫规划和产业发展规划，加强政策指导，强化对全省性贫困地区重大基础设施建设、生产力布局、经济协作等事项的督促、衔接和协调，促进公共投资向贫困地区倾斜。各市县要对本方案提出的主要内容和重点工作进行分解细化，制定相应措施，抓好落实。加强乡镇基层扶贫开发队伍建设，以适应精准扶贫工作需要。

（三）强化基层组织。切实发挥基层党组织在扶贫开发工作中的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，组织群众自力更生、艰苦奋斗、自强不息，发展经济。凝聚各方力量参与扶贫开发工作。市县和乡镇要组织农村两委干部进行全面培训，掌握党的扶贫政策，因地制宜制定本村产业发展计划，壮大集体经济，增加农民收入。选好配强村级领导班子，鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部和高校毕业生到贫困村工作，要充分发挥驻村工作队（组）宣传扶贫富民政策、培训贫困农户农业技术技能、提供市场信息协助、组织生产活动的作用。

（四）营造良好氛围。各市县党委政府、省直各部门特别是新闻媒体单位要加大扶贫开发宣传工作力度，积极宣传贫困地区广大干部群众自强不息、战胜贫困的先进事迹，总结推广扶贫开发的成功经验，树立先进典型，增强贫困地区干部群众脱贫致富的信心和活力。

各市县和各牵头单位要认真组织实施，把各项工作落实到位，并于每年9月底前将贯彻落实情况报送省扶贫工作办公室，汇总后报省委、省政府。