李小云：精准扶贫正在形塑新型地方政府

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　　【光明论•2016年“两会”前瞻】

　　作者：中国国际发展研究网络主席、中国农业大学人文与发展学院教授李小云

　　改革开放以来，中国由原来的中央和地方集中一体的格局逐渐转变成权力相对划分的分权化格局。地方政府凭借其获得的权力，动员各种资源，在中央政府的战略布局下驱动了中国30多年的高速发展。尽管发展中存在的一些问题与地方政府有一定关系，但不能否认的是，中国的发展无法离开地方政府，这是中国快速发展转型的重要经验之一。

　　地方政府在改革开放的30多年中扮演了重要角色，构成了学者称之为的“发展型国家”的重要组成部分。在中国特定的政治体制条件下，地方政府在对上对下两个维度上长期扮演“代理人”角色——既要完成上级任务，还要满足群众的需求。上个世纪的很长一段时间，农村提留、计划生育等工作，使地方政府两头为难，干群关系处于紧张状态。优先发展经济因而成为地方政府突破“二元代理困境”的最佳方案。这是因为，经济增长优先以及大众普遍受益的结果，极大地优化了地方政府的政治行为，也使地方政府拥有了发展业绩的正面形象以及前所未有的权威及资源。在此阶段，地方政府的总体形象是正面的。

　　新世纪以来，农村税费改革、中央和地方政府的关系调整以及中央转移支付等政策，使约束地方政府行为的因素迅速减少。以经济增长为目标的地方政府随之赢得更大的权力和权威空间，其作用急剧膨胀。事实上，在过去10多年，虽然地方政府依托土地经济推动了中国的城市化，但其亲资本倾向也日益严重，权力与经济活动的交互影响，造成了经济权力化，滋生了大量的寻租空间。与此同时，民众的权利诉求开始公众化，而地方政府对权利诉求处理时有不当，断层开始出现开始，地方政治生态迅速恶化，发展型地方政府的形象也开始负面化。其实质是地方政府行为出现了可能脱离其维护社会公平基本职责的倾向。

　　在反腐战略的推进下，地方政治生态开始发生根本性转变。但是，在新的条件下培育地方政府新的政治生态，需要新的资源供给。在此之前，地方政府正向业绩的资源供给包括上个世纪的发展农业、乡镇企业、招商引资，以及本世纪以来的城市化和创新发展。目前，在中央决定转变发展方式的过程中，地方政府需要新的资源重塑其形象。精准扶贫正好提供了这样的资源供给。

　　由于长期的经济增长优先的经验路径依赖，如果仅仅按照一般性的要求，地方政府很难转变其行为。因此，中央运用了超常规的制度性手段，要求扶贫工作按照目标实行五级书记挂帅，同时出台了十分苛刻的目标考核办法。目前，这种制度性压力开始层层传递，出现了明显的正向政治效益。