新形势下重构海南市县发展考核指标体系的几点思考

新形势下重构海南市县发展考核

指标体系的几点思考

唐泽        陈文科

引言

县域经济是国民经济的基本单元，是功能完备的综合性经济体系。县域经济的强弱直接影响着国民经济的兴衰。党的十六大第一次提出了“县域”这个概念，十六届三中全会又进一步强调“要大力发展县域经济”，县域由此进入加快发展新时期。为引导发展壮大县域经济，全国各省市相继开展县域经济社会发展统计监测、评价和考核工作。海南是较早开展此项工作的省市之一。由于海南省直管县的行政管理制度，海南县域经济考核评价工作一开始就将全省18个市县纳入考核（包括海口\三亚两个地级市和16个县级市县），而不是单纯的县域经济社会发展考核。

当前，后金融危机时期，在建设国际旅游岛大战略背景下，海南经济社会发展面临新的挑战和机遇。考核评价监测工作有必要与时俱进地对考核指标体系进行修订以适应形势发展需要。本文在梳理海南历年市县考核工作的基础上，通过与全国其他省市县域考核评价指标体系的比较分析，查找现行市县考核指标体系的不足。同时立足于综合评价法理论，结合经济社会发展新形势、新特点和新要求，对完善海南市县考核指标体系提几点建议以供决策参考。

一、海南省市县经济社会发展考核工作介绍

对县域经济社会发展进行监测、评价、考核，不仅是对县域发展的年度小结，也是对县一级地方政府的量化绩效考核与评价，是落实科学发展观的重要举措。目前，全国绝大多数省市都开展了县域经济社会发展的考核评价工作，在推动县域经济社会全面发展取到了良好的推动作用。海南是较早开展此项工作的省市之一。1998年海南省出台了《海南省县域经济晋级升位实施方案（试行）》，2000年名称改为《海南省市县经济和社会发展主要指标考核办法》，随着考核内容进一步全面，内涵进一步丰富，2008年名称改为《海南省市县经济和社会发展考核办法》（简称《市县考核办法》，下同）并沿用至今。市县考核的对象是省所管辖的18个市县政府，在省委省政府直接领导下, 多个部门联合参与，省统计局具体组织实施，是省委省政府所开展的最全面、最权威的考核评价之一。

与全国其他省市比较，海南的市县考核具有以下特点。

（一）指标设置系统全面。

现行的海南市县考核指标体系分经济发展、社会进步和可持续发展三大领域，共有20项主指标，54项子指标，涉及经济发展、结构调整、财政收入、固定资产投资、居民收入、安全生产、就业、社会保障、社会维稳、教育、卫生、文化、节能降耗、环境资源保护、污染物减排、计划生育、科技进步、依法行政等方面。

（二）实行加权汇总百分评定制、按比例法计分。

市县考核实行加权汇总百分评定制，单项指标计分时，按比例法以18个市县中正数最高值或倒数最高值者计满分，其余市县按其占正数最高值或倒数最高值的比重计算得分。以最高分（或者是最优者）作为参考对象，目的就是要引导市县政府向先进向最好看齐，努力营造你追我赶的竞争氛围。

（三）行政管理体制决定考核不仅仅限于县域。

海南实行省直管市县的行政管理体制，市县考核将海口和三亚两个地级市也纳入考核，做到了对全省18个市县的考核，所以海南的市县考核工作不是单纯意义上的县域经济社会发展考核。

（四）实行“分区域分权重”考核。

将全省18个市县划分东部、中部和西部三大区域进行考核，东部地区包括海口市、三亚市、文昌市、琼海市、万宁市和陵水县；中部地区包括五指山市、定安县、屯昌县、琼中县、保亭县和白沙县；西部地区包括儋州市、澄迈县、临高县、东方市、乐东县和昌江县。按照“不同区域、区别权重、突出重点”的原则，在对指标赋权时，根据经济发展水平的差异和导向的侧重点不同，不同区域赋予差别权重，以保证考核的公平公正。

（五）考核目标尚所处较低水平。

一般而言，发展阶段决定考核目标，考核目标决定考核内容、考核内容决定考核指标。从考核指标选取上可以看出考核目标还处于较低的层次，与海南欠发达地区的省情较为吻合。具体表现在，一是指标体系中财政指标偏多，54项子指标中涉及到财政投入的指标共有11项，占近五分之一的比重;二是反映规模和数量的指标多，反映结构和效益的指标少。

（六）不同与全面小康监测、新农村监测，城乡一体化监测等。

市县考核侧重增加量和增长率指标，突出调动大家的积极性，在争先争优中实现你追我赶，把工作推向新的台阶。当年的发展速度几乎对考核结果具有决定性作用；而全面小康、新农村建设等监测工作则侧重总量和水平指标，突出评判当前所处于的发展阶段或实现程度，与当年发展快慢关系不大。

二、现行市县考核指标体系存在的不足

（一）考核指标面面俱到，重点不突出。

现行考核指标体系共有20项主指标，54项子指标，几乎涵盖了政府在经济和社会管理的方方面面。指标间分值差距不大，导致考核的导向性不明显，重点不突出。同时，在部分指标的设置上也有重复，比如计划生育和社会治安综合治理既作为前置约束条件，要求计划生育和社会治安综合治理考核不达标的市县不予表彰，同时又作为子指标纳入体系进行计分，内容上重复。

（二）区域划分有待改进。

现行考核办法按“分区域分权重”进行考核相对于往年是一大进步，但将全省18个市县划分东、中、西三大区域的划分方法对于分权重量化考核而言不够精准，不能完全的消除市县间的发展差异性，考核起来不够科学、合理和公平。比如，海口市常住人口是陵水县的27.3倍，GDP是陵水的11.8倍，两市县一同放到东部地区考核，难免出现不公平。

（三）个别指标的极端波动容易引起新的不公平。

现行考核办法计分上参照最高值按照比例法计算，具体计算过程中，常常会出现某个市县因为一些政策性、阶段性因素的影响造成个别指标出现大幅度波动的情况，以这些大幅度波动的极端值为参照按比例法计算，就不能很好地反映其他市县的工作实绩，从而出现计分方法上的不公平，为此需要进行数据的平滑处理，但考核办法对此没有明确的规定和要求。

三、新形势下重构市县考核指标体系的新要求

4月25日，海南省第六次党代会胜利召开，在事关全省发展大局的一系列重大问题上统一了思想、凝聚了共识，为海南实现绿色崛起、全面加快国际旅游岛建设指明了方向，标志着海南在新的历史起点上开始新的历史征程。为此，本文认为，重构市县考核指标体系，应以省六次党代会议精神为具体指导，围绕着“绿色崛起”的主线, 对照党代会关于振兴产业、统筹城乡、开放改革、保障民生、生态立省、党的建设等六个方面的工作部署框架设计、指标选择，权重设置等一系列具体指标修订工作。本文认为，重构考核指标体系，应着重解决好以下几个问题：

（一）解决好发展不足的问题。

基于海南欠发达地区的省情，当前最紧迫的任务是加快发展，只有争取一个较长时期的较快发展才能不断缩短与先进地区的差距，才能实现国务院《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》和六次党代会所提出的目标。因此，务必将发展作为考核重点，把市县的工作引导到提升经济总量、引进项目投资和优化经济结构上来。

（二）解决好提高城乡居民收入的问题。

科学发展观的核心是以人为本，提高城乡居民的收入水平和生活质量是政府工作的出发点和落脚点。基于目前海南城乡居民收入均低于全国平均水平，实现强岛富民和国务院《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》中提出的达到全国中等偏上水平和进入全国先进地区行列的两个阶段目标，必须尽快提高城乡居民的收入水平。因此，重构考核指标体系，应将提高居民收入作为重要的考核内容。

（三）解决好指标体系大而全，考核重点不突出问题。

要跳出现行考核办法面面俱到的思维，立足省情，围绕新时期的考核目的，聚焦考核内容，有所舍弃、有所侧重，做到有的放矢、重点突出，使指标体系在有足够代表性的原则下能减就减，越简越精。

（四）要解决好考核的科学性、合理性以及公平性问题。

市县考核是对市县领导及班子一年来工作和政绩的评价，只有做到科学、合理、公平才能具有说服力和权威。重构考核体系，应着重解决好科学性、合理性以及公平性问题。

（五）解决好考核与重点工作相结合问题。

考核的目的之一就是要推动工作。市县考核工作也要和省委省政府部署的年度重点工作联系起来。考虑到考核指标体系要保持系统性和相对稳定性，有些重点工作不一定进入考核指标体系中,本文认为可采用对重点工作额外加分的方式加以解决。

（六）解决好激励性问题。

考核工作不仅要有约束，更要有奖励。发挥好考核的指挥棒作用，要加大奖励力度和扩大奖励范围。随着经济社会发展和海南经济实力、财政实力的提升，应适时调整财政转移支付额度，适时调整市县领导及班子的奖励额度。诚然，市县经济社会发展离不开市县干部的贡献，在某种意义上讲市县干部也是考核的对象，本文认为市县考核工作也要考虑对机关干部的奖励问题。

四、完善市县考核指标体系的几点建议

基于以上分析和论述，本文认为，重构市县考核指标体系，应坚持导向性、公平性、激励性、精简性、特殊性原则的指标设计原则，贯彻落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，树立正确的政绩观，紧紧围绕六次党代会和建设国际旅游岛重大任务来开展考核指标体系完善工作。为此，本文提几点建议以供参考。

（一）进一步聚焦考核内容，突出导向性和重点性。

在建设国际旅游岛的新阶段，市县考核工作要围绕“绿色崛起”战略，着重解决发展不足，提高居民收入问题。本文认为考核的内容应主要聚焦经济发展、居民收入、改善民生、资源环境方面。经济发展包括经济增长，结构调整、财政收入、固定资产投资、招商引资等内容，居民收入包括提高城乡居民收入内容，改善民生包括提升居民生活质量，促进就业，完善社会保障，发展教育、文化、卫生事业等方面的内容，资源环境包括绿化造林、生态保护、环境整治等内容。而现行考核体系中诸如节能降耗、科技进步、依法行政等已开展专项考核或部门考核的应不再纳入指标体系。二是要对重点内容重点指标赋予重大的分值和权重，突起其在考核体系的地位和作用。比如GDP指标，财政收入指标、固定资产投资指标，城乡居民收入指标等主要指标要占绝大多数的权重。三是要精简指标。在聚焦考核内容的基础上，尽量挑选最具代表性的若干指标，尽量压缩指标，越精简越好。

（二）克服主观干扰，进行更加科学客观的分类。

坚持“分区域分权重”的考核原则。首先从主体功能区划出发，将全省18个市县划分为“生态核心区”和“非生态核心区”，其中，根据《海南省生态省建设规划纲要》，生态核心区包括五指山、白沙、琼中和保亭等4市县，非生态核心区为其他的14个市县。接着，从经济实力的角度利用系统聚类分析方法[1]重新分类。本文建议，可选取地区生产总值、人均地区生产总值、地方公共财政预算收入、人均地方公共财政预算收入、固定资产投资、人均固定资产投资、城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入共八项主要经济指标进行系统聚类。为保证数据的平稳性，本文收集以上八大指标2010-2011年数据，以两年平均值为原始数据，采用组间连接法，样本距离为欧氏距离平方，运用马克威统计分析软件对标准化后的数据进行分层聚类，其聚类结果为（分五类）：第一类：海口；第二类：三亚；第三类：儋州、文昌、琼海、万宁、澄迈和陵水共6市县；第四类：东方、昌江、乐东、临高、屯昌和定安共6市县；第五类：五指山、白沙、琼中和保亭共4市县。与现实对照，与笔者的判断比较吻合。其中，生态核心区与第五类重合，非生态核心区包含了一至四类。

（三）尽量选取人均、比例等相对指标以解决发展基础的差异问题。

海南省将海口、三亚两个地级市和其他县级单位放到一个平台进行考核，市县间经济实力悬殊、资源禀赋和区位不同、发展导向不同，要尽量避免采用反映规模总量的绝对指标，而应坚持采用人均、比例、增长等相对指标以消除总量差异，从而做到在一个平台上公平地评价18个市县。

（四）充分考虑市县间增长难度的不同，对增长率指标差别赋权以保证公平性。

重点考核增长速度是海南现阶段发展水平所决定的。市县的经济总量不同其增长的难度也不同。一般而言，经济总量小的市县希望考核发展速度，经济总量大的市县希望加重对全省贡献程度的考核。所以，必须根据经济总量进行差别化赋权。即在对增长率指标赋权时，给予经济总量较大、增长速度提升相对较难的市县赋予相对小的权重；给予经济总量较小、加快发展的要求更高的市县赋予相对大的权重。实施差别赋权考核，保证了公平，也使不同类型市县通过发挥自身优势也能取得好成绩。

（五）通过对重点工作或重大任务额外加分，实现考核工作与重点工作紧密结合。

额外加分是各省市在县域经济社会考评中常用的方法。本文建议，应结合省委省政府年度工作来确定加分项。比如2012年为“项目建设年”和“科学规划年”，应把重点项目推进工作和科学规划工作做得好的市县给予加分；比如保障性住房建设是头号民生工程，也可以额外加分。

( 六)建议对波动幅度大的指标数据进行平滑处理。

建议在实际计算过程中，对于那些波动增幅较大的指标，进行平滑处理，参照值取次大值或较大值或三年平均最大值，以保证考核能如实反映各市县的进步和工作实绩。

( 七)建议扩大奖励范围，对获奖市县的干部职工也给予相应奖励。

综合以上分析，本文提出了一套考核指标体系，以供参考，详见附件。

附：考核指标体系

附表：

[1] 系统聚类分析方法是指根据样本的相似度将指标数据分组成为多个类的分析过程。聚类所说的类不是事先给定的，而是根据数据的相似性和距离来划分，聚类的数目和结构也没有事先假定。具体做法先是将每个样本看作一类，根据样本间的亲疏程度（可通过相似系数或距离指标来判定）进行第一轮分类，在完成第一轮类（样本）合并之后，重新计算类与类之间的距离，并据以进行第二轮（样本）的合并，重复这一过程，直至将所有样本合并成一类为止，形成由小到大的分类系统。