各市、县、区地方税务局，各直属稽查局，省局各部门：
为推进党风廉政建设，进一步加强依法治税、依法行政，省局制定了《海南省地方税务局关于加强税收执法权和行政管理权监督制约的办法（试行）》。现印发你们，请认真贯彻执行。
海南省地方税务局
2014年5月29日
海南省地方税务局
关于加强税收执法权和行政管理权
监督制约的办法
（试行）
第一章 总则
第一条 为加强党风廉政建设，从源头和机制上预防和治理腐败，进一步推进依法治税、依法行政，根据《国家税务总局党组关于加强税收执法权和行政管理权监督制约的决定》（国税党字［2000］83号），结合我省地税系统的实际，制定本办法。
第二条 税收执法权是指全省地税机关及其工作人员依法享有执行和适用税收管理法规的职务权力，主要包括了税款征收权、税务管理权、税务稽查权、税务行政处罚权及其他税务管理权。
行政管理权是指为保障税务机关职能正常运转，全省地税机关及其工作人员在人、财、物等配置上依法享有行政管理权力。
第三条 加强对税收执法权和行政管理权（以下简称“两权”）的监督制约，应坚持以下原则：
（1）统一领导，分级管理的原则；
（2）权力分解，相互制约的原则；
（3）全面监督，突出重点的原则；
（4）公开透明、依法监督的原则；
（5）权责一致，奖惩分明的原则；
（6）内外监督，人机监控的原则。
第二章 “两权”监督制约的主要内容
第四条 税收执法权监督的重点环节及内容
（一）税收征收环节：有无未按规定受理纳税申报的问题；有无未按规定开具完税凭证的问题；有无任意降低或提高税率，缩小或扩大征收范围的问题；有无擅自设立税款“过渡户”或以其他方式积压、截留税款或挪用税款的问题；有无未按规定权限和内容批准委托代征的问题；征收方式是否符合税法规定和法定程序；有无违规审批延期缴纳税款的问题；经批准缓缴的税款到期后，是否按期入库；有无违规批准减、免、抵、缓、退税的问题；是否存在违规处理代扣（代收）、代缴、代征手续费的问题；有无未按规定领取、保管、使用、核销税收票据的问题；有无非法截流挪用或贪污所征税款用于谋取单位利益和个人私利的问题；是否存在应加收而未加收滞纳金的问题；是否存在有税不收或收取过头税问题；其他需要监督的事项。
（二）税收管理环节：有无存在不按规定办理税务登记或遗漏重要登记事项的问题；有无帮助纳税人办理虚假停业的问题，或者是已复业但仍未办理复业登记的问题；有无未办理税务清算、票证缴销就办理注销登记或符合注销条件而拖延不办的问题；有无违规办理外出经营税收管理证明和不依规定对外管证进行管理的问题；有无存在无正当理由不受理、审批减免税等其他涉税申请事项的问题；是否存在强制为企业指定税务鉴证机构，暗示企业聘请或变相指定与其有利害关系的中介机构的问题；有无未按规定审批延期申报的问题；有无税收定额核定明显偏高或偏低的问题；有无未按规定保管、发售、查验、缴销或核销发票的问题；是否存在对税收优惠政策随意缩小或扩大范围的问题；有无未依法实施税收保全措施或强制执行措施的问题；双定户连续三个月的发票开具金额超过双定额时，有否未及时进行调整问题；有无超越权限或违反规定擅自处理税收保全物资，使国家税收或纳税人合法权益受到损失的问题；对逾期申报的纳税人，是否存在未按规定责令限期改正的问题；涉税事项办理时限是否超出规定时限拖延办税问题；“先办后审”事项是否未按规定时限和要求进行“后审”审核；涉嫌偷逃骗税是否未按规定移交稽查部门或司法机关处理；其他需要监督的事项。
（三）税务稽查环节：是否存在对达到立案标准未及时立案的问题；稽查检查中有无徇私枉法、索贿受贿，包庇违法纳税人的问题；有无未按规定使用、填写执法文书的问题；有无未按规定程序和要求实施税务检查的问题；有无选而不查或擅自中止、终止、撤案问题；检查实施、审理、重大案件审理超出规定时限而未办理审批手续导致查而不结的问题；有无未按规定履行告知、送达程序的问题；有无查而不报、查多报少或随意减少检查项目行为的问题；有无依法应当回避而不回避或对符合条件的申请不作出回避决定，影响案件公正检查、审理、执行的问题；案件审理中是否存在未认真审查违法事实或适用法律法规，对税收违法案件做出不正确判定的问题；案件审理中是否存在徇私舞弊、违规对税收违法案件减轻处理的问题；有无违反规定，拖延案件执行造成追缴税款、滞纳金、罚款不到位的问题；有无未依法实行税收保全措施或强制执行措施的问题；是否存在对涉嫌违法犯罪应当依法移交司法机关、涉嫌违反其他法律应移交相关主管部门、违反税收法律法规的日常征管事项应移交市县区地税局而不移交的问题；其他需要监督的事项。
（四）税收处罚环节：是否存在对应当依法给予行政处罚而不处罚，或者未按规定进行处罚的问题；有无违反规定发生以补代罚问题；有无未按规定履行告知、送达程序的问题；有无利用职务上的便利，索取或者收受他人财物、收缴罚款据为己有的问题；有无未按规定组织税务行政处罚听证的问题；其他需要监督的事项。
第五条 行政管理权监督的重点环节及内容
（一）人事管理环节：是否存在不经党组会议集体讨论研究或大多数班子成员不同意而任免干部的问题；是否存在利用机构改革或主要领导工作调整之机突击提拔干部的问题；是否存在临时动议决定干部任免的问题；是否存在要求提拔本人的配偶、子女及其他亲属，或者指令提拔身边工作人员的问题；是否存在泄露酝酿讨论干部任免情况的问题；有无存在干部考察工作中隐瞒或歪曲事实真相的问题；是否存在擅自或超计划接收、录用人员的问题；干部选拔任用是否经民主推荐、组织人事部门考察、党组集体研究决定等程序进行，并按有关要求实行任前公示和试用期；人员调配是否按规定程序办理；在申报表彰时，有无隐瞒干部所犯的错误或者违反规定程序的问题；对违反纪律的干部，是否根据其错误性质，情节轻重，危害大小，区别情况予以恰当的处理，有无偏宽、偏软、偏轻的问题；其他需要监督的事项。
（二）财务管理环节：财务内部控制制度是否健全有效；财务核算是否真实、准确、完整，账证、账帐、账表是否相符；专项经费之间有无相互挤占、挪用问题；其他收入是否及时足额入账上缴财政专户，有无隐匿其他收入私设“小金库”的问题；各项支出凭证是否合法，审批手续是否完备等；办公费的开支内容是否符合有关规定，有无超出有关规定标准或无预算购买或购买质次价高的大宗物品和办公用品的问题； 有无用公款赠送礼品、有价证券、支付凭证等问题；有无违反规定用公款消费、超标准接待、超标准购置车辆的问题；有无虚报冒领或用公款支付个人费用的问题；有无利用职权挪用、贪污公款问题；财务管理是否实行会计委派制，财务管理部门和人员的职责和权限是否明确且能相互制约；其他需要监督的事项。
（三）资产管理环节：大型设备、大宗物品等重大开支是否经过局党组会或局长办公会集体研究决定；购置大型设备、大宗物品是否按规定由政府采购或集中采购；财产物资的管理部门和使用部门是否建立账卡，按规定定期进行资产清理，能否做到账账、账实、账卡相符；购置、处置固定资产，是否按规定、权限和程序履行报批手续；是否存在资产不入账的问题，对当地党政机关、上级机关或个人馈赠的资产是否列入固定资产范围的物品，报告有关部门并登记入账，是否对未办理产权证或产权证在其他单位（个人）名下属于本单位的土地、房产等资产未建立备查账的问题；有无以各种名义和手段侵占、挪用国有资产或长期借用国有资产不归还的问题；。
（四）基建管理环节：基本建设项目是否遵循了先审批、后立项、再开工的原则；是否存在未按规定对工程建设项目进行招标或在招标过程中泄密或任意确定中标单位的问题；资金使用是否按工程施工进度拨款，有无超规模、超预算付款和挥霍浪费、乱开支的问题；有无擅自提高装修标准、增加建设内容、投资超规模、综合单位造价超标准的问题；有无存在收受施工单位礼金、礼品的问题；基建财务核算是否真实、准确、完整；是否按照审计管理权限申请委托审计机构进行工程竣工决算审计和基建财务审计；其他需要监督的事项。
第三章 规范权力运行和健全内控机制
第六条 建立“两权”权力清单制度。按照国家税务总局和省委省政府的部署，自上而下地清理全省地税机关税收执法权和行政管理权涉及事项。把法律法规没有授权的事项和属于纳税人权责义务事项，从税务部门权力清单上撤除，对需要保留的税收执法权和行政管理权事项应予以进一步确认。
第七条 建立权力清单动态管理机制。要结合上级对权力清单建设的要求，按照简政放权的总体思路，省局定期对全系统各级税务机关“两权”权力清单进行清理，实现职权依法依规设置、调整、取消的动态管理。
第八条 实行权力分解制约。要对权力实行合理分解，使机构、部门和个人的权力交叉，形成相互制约和监督的机制。
科学配置税收执法权，进一步完善征、管、评、查相分离的征管模式，建立以税收风险管理为导向的税收征管模式，实现征管工作的现代化转型。
税务稽查严格落实选案、检查、审理、执行“四分离”制度。坚持重大案件集体审理制度，重大税务案件审理委员会成员不参与具体案件的调查处理工作，进一步完善稽查内部权力相互监督、相互制约机制。
财务管理实行管事权与管财权分离、决策权与执行权分离，“一把手”不直接分管财务，财务收支实行分级授权审批制度。
人事管理坚持党组集体领导，“一把手”不直接分管人事工作，干部选拔任用由各级党组按民主集中制原则集体决定。干部任免严格执行报告制度和审批备案制，各级地税机关按干部管理权限逐级审批和备案，不得越权决定干部任免。
第九条 全面完善岗责体系。依照法律法规，梳理明确征、管、查、评、减、免、罚、人、财、物等事项的主体权责。按照不相容职务分离控制的原则，合理设置岗位，因事设岗，以岗定责，细化岗位的职能、职责及事项，建立职权清楚、责任明确，既相互制约又相互协调的权力制衡机制，确保岗位设置、职务分工的合理性和科学性。
第十条 推进“两权”运行标准化建设。在全面界定权力事项的基础上，科学编制税收管理、财务管理和人事管理等3类“两权”业务规范，实现全省各级地税机关“两权”业务清单、业务标准、业务流转方式、运行程序、风险控制节点等业务要素和内控要素的统一，形成层层分解、环环相扣、有效制约的管理链条。
第十一条 不断规范和压缩自由裁量权。全面清理全省各级地税机关自由裁量权相关内容，大力压缩自由裁量权的适用范围，推进自由裁量权执行标准细化、量化建设，统一规范自由裁量权的行使程序，推行自由裁量权运行过程的公开，保证自由裁量权的公正规范运行。
第十二条 健全“两权”运行及监督制约的制度体系。要比照权力清单，对每一项权力都要建立健全相关的制度进行控制和制约，切实使每一项权力都被关进制度笼子。职能部门要每年定期全面清理本部门制定的制度，及时根据新增的权力风险点研究控制对策，对制度进行相应的改进。
第十三条 健全科学民主的决策机制。认真贯彻民主集中制原则，人事任免、重大经费开支、基本建设、大宗物品采购等重大问题，必须由党组、局领导班子集体讨论决定，重要事项要严格按照集体研究决定执行。必要时，征求咨询专家意见，向相关部门和纳税人征求意见。
第十四条 建立“两权”内控制度考核评价制度。定期通过督察内审部门或聘请第三方机构对内控机制的有效性进行检查评价，并根据评价结果对内控制度进行改正完善，保证内控机制的科学严密、有效管用。
第四章 推进权力运行公开透明和权力监督制约信息化
第十五条 大力推行政务公开。全省各级地税机关税收管理和人、财、物管理情况都要按照规定的范围、程序和形式公开，接受群众和社会监督。
第十六条 坚持税务管理事项公开透明原则。加快完善公开纳税人的权力与义务、公开税务机关权力清单、公开税收政策法规及解读、公开税务管理工作规范、公开稽查工作规范、公开违法违章处罚标准、公开税务干部廉洁自律有关规定、公开受理纳税人投诉部门和监督举报电话等事项的公开制度。
第十七条 坚持人事任用公开制度，公开选拔任用干部的标准和程序，对竞争上岗、民主推荐、公开考录、干部调动等人事任用的每一个环节结果都应按规定进行公开公示，保证人事公开透明。
第十八条 坚持财务公开制度。公开经费收支情况，包括经费来源、经费使用和债务债权情况。公开大宗物品采购情况，包括大宗物品采购、服装制作、计算机硬件设备购置、软件开发及服务等。公开基本建设项目情况，包括项目的投资规模、投资概算、工程项目招投标和工程项目竣工审计结果。公开“三公”经费的使用情况，包括开支金额、标准和使用人员等情况。
第十九条 推进“两权”运行信息化管理。要逐步把税收征管、稽查、评估等所有税收工作以及财务管理、基建、政府采购、固定资产、人事管理等所有行政管理工作全部纳入计算机管理系统，实行受理、推送、办理、监控的全过程电子化管理，实现“两权”的规范运行和实时监控。
第二十条 推进“两权”运行网上公开平台建设。深化办税网站建设，要从保护纳税人知情权的角度，做好税收法规、征管办法、机构职能职责、办事程序、业务受理、业务办理实时状态和事项处理结果等涉税信息的网上公开。加强门户网站政务公开平台建设，要把财务收支、政府采购、招投标、人事任免等行政管理各环节信息依法依规在门户网站公布。
第二十一条 全面推进“两权”风险预警机制建设，实现纳税遵从风险、税收执法风险、税务人员廉政风险监控管理的电子化、一体化。按照全面覆盖、重点监控、分级负责、分类管理的原则，不断完善监控预警功能，拓展责任制考核功能，增加税务稽查、纳税评估、所得税汇算清缴、土地增值税清算、税务注销、财务管理、人事管理等重点权力事项的业务监控指标，最终实现预警系统对“两权”运行的全时空监控、预警、责任考核的自动化。
第五章 加强“两权”运行的监督检查
第二十二条 “两权”运行的内部监督检查要充分发挥各级地税机关的纪检监察部门、督察内审部门、税务稽查和有关业务部门的监督检查职能，不断加强上级税务机关及其相关部门对下级税务机关的监督检查、同级税收业务管理部门对税收业务执行部门的监督检查、同级纪检监察、督察内审部门对税收和行政管理部门的监督检查。各种监督检查情况要及时向本级地税机关报告，重要情况要由本级地税机关向上级税务机关和派驻地税纪检组报告。
第二十三条 “两权”运行的监督检查既要以具有税收执法权和行政管理权的各级税务机关以及税收机关的税收业务部门、财务管理部门、人事管理部门的重要岗位、关键环节、涉权事项为监督检查重点对象，又要加强领导干部，特别是“一把手”行使“两权”的监督检查。
第二十四条 加大执法督察和监察力度，定期开展税收执法督察、税收执法监察和行政效能监察，及时发现和处理各种违法违纪问题。要依托信息系统，围绕重点环节、重点行业和重要岗位加强对税收执法行为的日常巡查。
第二十五条 加强领导干部经济责任审计工作，对税务分局以上（含）的地税机关主要负责同志实行任期经济责任审计。严格执行逢离必审规定，积极推进任中经济责任审计，实现对领导干部经济责任的任期内轮审一次。
第二十六条 加强对同级和下级税务机关财务审计和基本建设跟踪审计。
第二十七条 加大违纪案件的办案力度，对腐败问题零容忍，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打。各级地税机关纪检监察部门要认真履行执纪问责职责，做到有案必查、查案必结、有责必问，切实发挥案件查处一起，通报一起，教育一片的警示作用。
第二十八条 实行违规违纪案件“一案双查”制度。纪检监察部门要对敷衍塞责、不抓不管而发生重大腐败案件造成恶劣影响单位和部门，既要追究当事人责任，又要追究相关领导干部责任。
第二十九条 建立巡视工作制度。纪检监察部门和组织人事部门牵头，每年要制定巡视方案，抽取直属单位开展巡视工作。实行巡视组长、巡视对象、巡视组与巡视对象关系“三个不固定”，加强巡视成果运用，实施分类处置，及时移交问题线索，切实发挥巡视工作在“两权”监督方面的震慑力。
第三十条 实行税收违法案件“一案双查”制度，在稽查部门查处税收违法案件的同时，纪检监察部门要对税务人员违纪问题进行立案检查。
第三十一条 建立健全税收征管质量考评体系，定期报送监控报告，开展常态化的征管监控分析工作，加强征管薄弱环节整改，对整改情况进行检查，切实提高征管质量。
第三十二条 推行税收风险管理，建立税务机关执法风险监控分析指标，建立风险应对工作机制，对税务人员的执法风险实施实时监控、督察和监察，有效制约税收执法权的行使。
第三十三条 加强稽查工作的监督检查。推行上级稽查部门对下级稽查部门的案件复查制度、加强稽查质量考核，对稽查各环节进行监督检查。
第三十四条 健全重大税务案件审理制度和检查制度。地税机关法制部门要牵头组织对下级税务机关重大税务案件审理制度落实和执行情况进行监督检查。
第三十五条 省局党组及组织人事部门要加强对直属局党组落实和执行有关人事管理制度，干部选拔任用制度、党组会议制度和民主生活会制度的监督检查。
第三十六条 地税机关财务部门要加强对下级税务机关落实和执行财务管理制度、政府采购制度、资产管理制度、基本建设管理制度、财务报告制度进行监督检查。
第三十七条 地税机关各税收业务部门要建立税收业务执行情况检查制度，对分管范围内对下级地税的业务工作情况、税收政策法规执行情况、征管情况进行调查了解或监督检查。
第三十八条 自觉接受外部监督。各级地税机关及其工作人员要主动接受上级税务机关、地方党委、政府、人大、政协、纪检监察、组织人事、审计等部门监督，以及纳税人和社会舆论监督，注意听取和收集来自不同方面对“两权”工作的意见，对反映的问题要深入分析，深挖根源，查找制度机制上的漏洞。积极开展对存在问题、制度机制、责任追究等多层次整改，充分发挥外部监督成效。
第六章 “两权”监督制约工作的组织领导和职责分工
第三十九条 全省各级地税机关要把“两权”监督制约工作作为实行领导干部党风廉政建设责任制的重要内容列入重要议事日程，把落实“两权”监督制约工作与主要工作同部署、同落实、同检查、同考核。
第四十条 全省各级地税机关党组要加强对本单位“两权”监督制约工作的统一领导，担负起“两权”监督制约机制建设的主体责任。主要领导负责工作部署和牵头协调，切实履行第一责任人责任。领导班子成员按照职责分工负责，对职责范围内的“两权”监督制约建设负领导责任。
第四十一条 有关监督职能部门、人事财务管理部门和业务管理部门要各负其责，共同做好“两权”监督制约工作的落实。
纪检监察部门、督察内审部门是“两权”监督制约工作的专职部门，履行监督责任。既要协助党组落实主体责任，负责协调和监督“两权”监督制约工作的落实，又要按职责分工落实好对税收执法权和行政管理权涉及事项的检查、督察、审计和监察。
税务稽查部门、财务管理部门和组织人事部门是相关工作的归口管理部门，负责全系统归口管理工作的“两权”监督制约工作。税务稽查部门要针对稽查方面的执法权做好内控制约机制建设，对下级稽查部门的稽查案件进行日常监控管理，定期开展稽查业务的监督检查，落实稽查案件的“一案双查”制度，监督直属地税局税收执法权的运行；办公室和财务装备部门要针对本单位财务管理、资产管理和基建管理等财物管理事项做好内控制约机制建设，对下级税务机关财物管理事项进行日常的跟踪监控，定期开展财物管理的监督检查；组织人事部门要针对本单位的人事管理事项做好内控制约机制建设，对下级税务机关人事管理事项进行日常的监控管理，定期开展人事管理工作的考核检查。
各税收业务管理部门要对分管业务工作的税收执法权的监督制约负责，负责分管业务的税收执法权事项的内控制约机制建设，对下级税务机关的分管业务进行日常监督检查和跟踪监控。
第七章 严格落实责任追究
第四十二条 建立健全“两权”运行考核机制。定期对“两权”运行质量进行考核，通过人工考核和自动考核相结合的方式，形成对权力行使全过程的有效考核和评价机制。
在两权监督制约工作中具有下列情形之一的，应追究有关人员的责任：
（一）对出现失职渎职，给国家利益造成重大经济损失或出现重大责任事故、严重影响单位形象的；
（二）对本单位“两权”监督工作贯彻落实不力、制度不健全的；
（三）违反“两权”监督制约内容的行为；
（四）对监督中发现的问题，整改不力的；
（五）其他应该追究的事项和行为。
第四十三条 严格落实“两权”问责惩处机制。对“两权”行使存在问题的单位和个人，要严肃按照有关办法进行责任追究。过错行为责任追究要注意区分内外部责任。地税机关或税务人员负主要责任的要按有关办法追究责任；纳税人或外部其他单位、人员负主要责任的应依据法律法规通过税务管理、税务稽查或媒体曝光、函告上级部门等形式追究责任。应当移交立案查处的违法违纪行为必须移交。
第四十四条 坚持领导干部谈话提醒及诫勉制度。按照谈心谈话制度的有关规定，凡在执行税收政策、执行人事纪律、工作作风、廉洁自律等方面出现问题的，要及时进行谈话提醒或诫勉谈话，促其改正过错。
第四十五条 责任追究按照管理权限，实行分类、分级管理，责任追究结果应与干部的绩效考核和评优评先挂钩。
第四十六条 “两权”责任追究依据《中华人民共和国公务员法》（2005年中华人民共和国主席令第三十五号）、《中国共产党纪律处分条例》（中发〔2003〕18号）、《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》（中办发〔2010〕9号）、《财政违法行为处罚处分条例》（2004年国务院令第427号）和《税收违法违纪行为处分规定》（中华人民共和国监察部 中华人民共和国人力资源和社会保障部 国家税务总局令第26号）等相关规定执行。
第八章 附则
第四十七条 本办法适用于海南省地方税务局、各市县区地方税务局、各直属稽查局及其工作人员。
第四十八条 本办法由海南省地方税务局负责解释,自发布之日起施行。
