积极推动建立政府环境审计制度
15.04.2015 13:44
本文来源: 环境保护局
建立政府环境审计制度具有现实意义
党的十八大提出要将资源消耗、环境损害、生态效益等纳入现行的经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。十八届三中全会又进一步提出建立系统完整的生态文明制度体系，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。党中央、国务院围绕生态文明建设提出的新制度建设需求，基本目的是要建立一整套自上而下的纠偏机制，扭转现行经济社会发展过程中重数量轻质量、重速度轻效益，以牺牲资源环境换取经济增长的不当做法，以制度建设规范和引导地方政府和党政领导干部科学施政。
政府环境审计是落实各级政府环境责任，督促各项环境保护政策落实的有效抓手。新《环境保护法》第26条规定，国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。第27条要求，县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。
当前环境日趋恶化的一个重要原因，是一些地方政府和干部没有把党中央、国务院有关环境保护要求落实到位。环保部门在各级政府综合发展决策中处于从属和被动地位，无法在重大项目立项早期阶段参与决策。要彻底治理环境污染，必须通过政府环境审计制度实施，扭转各级领导干部的思想认识，切实落实各级政府环境质量保护责任。因此，实行政府环境审计是全面落实新法中政府环境质量保护责任的重要途径。
推动政府环境审计制度发展，对于加快我国现代环境治理体系和环境管理转型，提升环保工作效果和效率具有重要意义。政府环境审计是从全生命周期角度，运用审计学方法，对环境立法、规划、政策和项目实施情况进行鉴证，是对地方政府环境质量保护责任履行情况进行全面、系统监控和评估。从这个意义上讲，政府环境审计对于环保工作的促进作用更全面。应从强化环境管理角度，将政府环境审计制度建立和实施作为一项重要环境管理制度加以推进，以化解当前环保困境，解决各项环保政策不落实或落实不到位的问题。
推行政府环境审计面临诸多障碍
目前，我国政府环境审计制度实施的问题主要体现在立法、体制、机制、技术和制度保障等多个层面，其中立法和体制机制是制约政府环境审计制度实施的主要障碍。
从立法层面看，无论是领导干部自然资源资产离任审计还是政府环境审计制度实施，均面临法律依据不足问题。在我国的审计法、环境保护法与各类资源法中，均没有对开展领导干部自然资源资产离任审计及政府环境审计做出明确规定。因此，无论是国家审计署还是环境保护部门，均没有开展政府环境审计充足的立法依据。
从体制层面看，目前我国财政资金审计主要由审计署实施，各部委建有内部审计机构协助审计署开展工作。但在政府环境审计领域，尚未有明确的审计主体。从政府环境审计制度的实施层面看，环境领域涉及范围非常广，专业性强，对审计人员的要求非常高。在目前实施的经济审计中增加环境审计的内容，无法对环境保护工作产生实质性推动作用。因此，必须创新体制，从顶层设计上解决环境审计制度建设问题。
从机制设计上，必须理清目前实施的绩效考核和政府环境审计工作的关系，协调处理好各项工作之间的关系。从环保部门内部看，现行的考核侧重点和目的不一，名目繁多的考核导致地方政府疲于应付，无法有效督促各级政府环境质量保护责任落实，考核结果由于缺乏有效的后督察手段，部分考核手段没有发挥应用的推动性作用。从内容上看，除了财务审计外，绩效审计和绩效考核的方法并没有大的差异，政府环境审计重点解决的是考核或审计结果的权威性和效果性问题，着重点在责任落实。因此，政府环境审计制度的建立能够直接或间接强化各类考核手段的作用效果。
在实施技术保障层面，政府环境审计尤其是绩效审计涉及不同的要素、行业和领域，技术性非常强，需要制定统一的审计准则和配套的技术方法体系，以指导和支撑政府环境审计工作开展。同时，审计实施过程中还需要解决机构和人员能力问题。没有一支专业的审计队伍，建立政府环境审计制度就是一句空话。
在制度对接运用方面，政府环境审计制度的实施需要科学、规范并具有法律意义的账簿记录和统计监测数据的支持，在结果应用上更需要人事管理和党内外监督部门的配合，以强化审计结果的客观性和工作开展的权威性。
强化重点建立政府环境审计制度
为了加快建立政府环境审计制度，全面落实政府环境保护目标责任制和领导干部自然资源资产离任审计制度，建议当前应重点强化以下工作。
一是探索建立符合我国国情的政府环境审计体制。建立政府环境审计制度，关键是解决体制机制上的问题，构建政府环境审计与其他专业审计相结合的工作格局。建议将政府环境审计定位为我国一项基本环境保护和管理制度，由国家环境保护行政主管部门统一负责政府环境审计工作的实施，督促各级政府环境质量保护责任的落实。建立政府环境审计与领导干部经济责任审计相结合的工作模式，两项审计同步进行，资源共享，成果共用。这样，在节约审计资源的同时也可以提高工作效率。
二是搭建政府环境审计的法律框架。政府环境审计是一项规范性、引导性、权威性很强的评价制度，必须有明确的法律授权。建议提出审计法、环境保护法及其他环境保护专项法律修改意见，授予环境保护部门开展政府环境审计的职责。近期建议以国务院名义出台《关于加快推动政府环境审计工作的指导意见》，明确环境保护部门实施政府环境审计制度的主体责任，由环境保护部牵头成立政府环境审计制度建设领导小组，加快政府环境审计制度实施和全国试点工作开展。
三是加强政府环境审计与绩效考评等相关制度间的协调，以政府环境审计制度推动各项考核评价制度实施效果，发挥环境保护各项制度的合力。加强政府环境审计制度与政府环境目标责任考核、政府环境绩效评估、污染减排目标考核、环境规划实施考核、地方党政领导环境绩效考核制度、新《环境保护法》中提出的政府向同级人大报告制度、环境资源责任追究制度、环境信息公开制度、公众参与等制度之间的协调，通过政府环境审计制度与其他制度的协同作用，提高制度实施效率，提高政府环境治理的能力。
四是加强政府环境审计机构和队伍建设。建议针对政府环境审计制度建立和实施的重大问题，开展理论和方法研究。通过对现有机构和从事绩效考评、监督管理、专项督察专业技术人员的整合及培训，建立初步的工作队伍，支撑政府环境审计前期工作开展。逐步建立政府环境审计师制度，通过政府环境审计人员职业化和社会化，建立高素质的政府环境审计实施队伍。
五是加快构建政府环境审计规范化和标准化体系。在管理和制度层面，加强政府环境审计管理，规范政府环境审计实施程序和人员管理，推动政府环境审计机构标准化建设，建立系统完善的制度保障机制。在技术层面，加快编制覆盖各类环境要素的环境审计技术指南，编制政府环境审计培训教材或手册，建立政府环境审计人员定期培训和轮训制度，不断提高政府环境审计工作的科学化水平。
六是深入开展政府环境审计试点工作。目前，环境保护部已经先期启动兰州市政府环境审计试点工作。通过试点，探索建立政府环境审计制度的实施机制和技术保障体系，对于今后建立健全环境审计制度具有至关重要的意义。但同时应看到，政府环境审计涉及的范围和领域广泛，涵盖水、大气、废物、生态环境、核与辐射等各领域，环境规划、环境政策和各类环境项目均是今后政府环境审计的对象。因此，必须抓住党的十八大以来政府治理转型这一重大历史机遇，从积极谋划“十三五”我国环境保护和管理制度创新的角度，深入和扩大试点工作范围，按照循序渐进原则，逐步将试点范围由市县扩展到省，通过3~5年努力，尽快建立政府环境审计实施体系。
七是强化政府环境审计结果应用，提高政府环境审计的权威性。建立人事、纪检监察、财政、国资等相关部门联合工作机制。对政府环境审计中发现的问题，及时依法追责，强化审计结果的权威性和威慑力。建立政府环境审计结果定期向各级人大报告的制度，对年度政府环境审计报告应及时向全社会公布，全面强化上级政府和公众监督。
作者单位：环境保护部环境规划院
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什么是政府环境审计？
无论是领导干部离任自然资源资产审计，还是政府环境审计，其审计内容均包括合规性审计、绩效审计和财务审计3个方面。从环境要素的角度来考虑，又包括对水环境质量、大气环境质量、废物管理和生态环境质量等的审计。
合规性审计主要审计地方政府落实国家和上级政府有关环境保护的法律法规、环境标准、环境规划和政策的基本情况。包括是否制定环境保护目标并将目标分解到相关部门，目标指标是否具体和可考核；针对环境目标落实是否建立实施监测监控和灵活的调整机制；是否给予环境监测统计、执法监察部门充足的资源保障和行动能力；是否预见到环境政策实施过程中可能面临的风险并建立风险控制和应急体系；是否建立环境目标、环境规划和政策实施后评估机制；重大环境事件发生后是否按照国家规定采取妥善应急处置情况，是否按照有关法律规定实施了责任追究，追责是否到位等。
绩效审计主要审计地方政府环境履责成效，包括是否形成有效的环境监管能力和污染治理能力；主要污染物排放量是否降低；环境质量是否得到切实改善或达到规定的目标；在上述各领域是否达到相关规划和政策的预期目标；规划和政策实施是否具有较高的效益费用比，生物多样性和生态系统健康是否得到有效保护，公众健康风险是否降低等。
地方政府环境履责财务审计主要针对国家专项环保资金，从资金管理使用的合法合规性、资金收支的真实性和资金使用的绩效3方面开展。重点审计资金投入所形成的污染治理能力及产生的减排量、形成的环境监管能力，是否达到相关规划和政策目标要求等。
与一般审计相比，政府环境审计重点在于环境责任落实情况和环境履责成效，这是我国政府环境审计制度的着力点，也是政府环境审计制度的生命力所在。
国际上政府环境审计制度建立晚于企业环境审计。美国是最早推行政府环境审计的国家，最初的环境审计主要关注立法的执行情况。从20世纪80年代可持续发展概念提出以来，美国环保局针对日益严重的环境问题以及政府和企业环境保护责任履行，先后倡导并实施了清洁生产审计、污染场地环境审计、废物管理审计等。为推动政府环境审计开展，美国环保局专门编制了指导环境审计实施的技术指南。随着荷兰、加拿大、德国等西方发达国家政府环境审计工作的开展，尤其是在世界审计组织（INTOSAI）环境审计工作组（WGEA）推动下，政府环境审计的内容大大拓展，已经覆盖环境立法、规划和计划、环境政策和项目等各层面，内容涉及大气、水、废物和气候变化等各领域。目前，围绕政府环境审计实施，已经形成了一套相对完善的实施运行机制和配套的制度及技术保障体系。政府环境审计已逐步成为政府环境管理与保护的最有效工具之一。
我国早在20世纪80年代开始在资金审计的基础上，开展了部分资金使用绩效的审计工作。为此，国家审计署专门成立了农业与资源环保审计司，负责组织审计国务院主管部门和省级人民政府管理的资源能源、环境保护资金和项目。从环保部门来看，目前对各级政府环境质量保护责任的落实，主要通过检查评估和考核手段进行鉴证。由于考核手段偏软，考核结果对地方政府领导干部难以产生实质性影响，无法完全改变地方领导干部为追求政绩而盲目破坏资源环境的做法，造成我国目前环境管理手段部分失灵，加剧了环境污染和生态破坏。
“十二五”以来，环境保护部对政府环境审计工作的重视程度不断提高。2014年全国环境保护工作会议指出，要“研究推行环境审计制度，尤其是溯源审计，落实排污者责任”，并将建立环境审计制度作为2014年环境保护部重点改革任务之一。在环境保护部大力支持下，环境规划院联合中国环境与发展国际合作委员会、中国人民大学、南京大学等研究机构，先后编制完成了《环境审计试点技术指南》及《企业环境核算技术指南》，完成《政府环境审计制度框架研究》、《环境审计评价指标体系的建立和应用》、《国际环境审计制度经验和案例研究》等多份研究报告，形成了建立和实施政府环境审计制度的总体技术框架。
随着政府环境审计制度建设工作步伐的大大加快，2015年2月15日，环境保护部印发了《关于开展政府环境审计试点的通知》，标志着政府环境审计工作的正式启动。3月6日，《中国环境报》头版报道“环境保护部下发《关于开展政府环境审计试点工作的通知》，决定在兰州率先试点开展政府环境审计”，并在2版刊登了规财司司长赵华林专访和兰州市市长袁占亭署名文章。随着试点深入开展，政府环境审计制度将不断发展完善，并对我国环保工作产生巨大的推动性作用。
本文来源: 环境保护局
15.04.2015 13:44
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