科学谋划环境政策法制工作

　　环境保护部10月23日在京召开2015年全国环境政策法制工作研讨会。与会专家和代表围绕会议议题﹑结合实际工作展开了热烈研讨。本版今日特刊登相关发言，以飨读者。

　　完善环境政策体系关键要靠改革

　　国务院研究室综合司巡视员 范必

　　当前，我国经济社会发展与资源环境的矛盾十分突出,虽然经过长期的努力，但是水、大气、土壤污染以及生态恶化、温室气体排放增加、生物多样性下降等问题仍未得到根本缓解。而重化工业的粗放发展、部分行业产能过剩、能源结构调整滞后、一些地方环境监管不到位等问题仍很严重，进一步加剧了环境恶化。

　　我认为，造成以上这些问题产生的背后，是制度安排上的缺失，具体表现在以下4方面。

　　一是财税制度对发展重化工业形成激励。我国是以间接税为主的国家，其中增值税由中央和地方分成，是地方的主要财源。为了增加财政收入，很多地方政府把重化工业作为主要的产业发展方向，制定多种鼓励措施和优惠政策，对一些未能达到排放标准的企业采取了默许的态度。

　　二是投资项目审批制度造成逆向调节。我国建设项目大都是按规模分级审批，规模小的项目由省里、市里批，规模大的项目由有关部门审批。为了控制产能过剩，有关部门严格控制大项目审批，地方为了发展只能上中小项目，于是在各地出现了许多小规模的高排放企业，进一步加剧了污染排放和产能过剩。

　　三是能源体制制约了代际更替。人类对能源的利用大致经过了薪柴时代、煤炭时代、油气时代，其中油气时代又可以分为油时代和气时代。煤炭占我国一次能源比例为66%，应当说我们还处在煤炭时代。能源领域中传统计划经济的色彩还比较重，电力行业每台机组的发电利用小时、电价都是由政府部门确定。油气从勘探开发源头，经过管网、流通各个环节，直到每个家庭的油箱、厨房，大部分环节存在产业集中度高、特许经营多、价格机制调节失灵等问题。能源行业的计划管理，很大程度上造成了能源的粗放利用，限制了油气的供应。大量弃风、弃光、弃水等问题，与电力体制改革不到位有关。

　　四是环境监管成效有待提高。目前政府部门的环境监管手段主要有指标控制、项目审批、价格补贴、许可证管理等。这些手段在实际工作中都发挥过积极作用，但其成效也在递减，需要不断改进。比如，有关部门把大量的精力放在定指标、分指标上，这些指标又都是部门自己制定、自己下达、自己检查完成情况，在没有第三方参与的情况下，其公信力势必受到影响。此外，新建项目都要经过严格的环境影响评价、能源评估，但项目实施中与当初评估的情况是否一致关注得还不够。再比如，世界各国为了提高企业的环境保护责任，普遍将企业经济行为的外部成本内部化，如采取“谁污染、谁治理”，或者“污染者付费”的政策。而我国使用价格补贴作为治理排放的经济手段，出现了“企业污染、消费者付费”的现象。

　　当然，完善环境政策体系关键要靠改革。在财税体制改革中，可以考虑将间接税为主逐步转为直接税为主的可能性，同时培育地方主体税种，探索财政横向转移支付的可行方式。大幅度减少投资项目审批事项，实行负面清单、责任清单和权力清单管理。落实电力体制改革方案，在油气领域实行全产业链市场化改革。

　　环境监管体制改革也应抓紧提到改革研究日程上来，究竟是政监合一还是政监分开、集中监管还是分段监管、垂直监管还是分级监管、事前审批为主还是事中事后监管为主等，这些问题尚未有统一的认识。我建议，环境领域采用政监相对分开、分级分段监管、减少事前审批、事中事后监管为主的监管体制。

　　完善环境政策体系还需要加强环境规划。全世界公认的可持续发展框架，是由经济、社会、环境3个方面组成。在我国经济社会发展政策体系中，环境政策是社会发展政策的一部分，在政策框架中还没有与经济发展、社会发展政策并列。“十二五”规划中，经济社会发展政策框架包括经济增长、结构调整、社会进步、重大项目建设、体制改革、对外开放等内容。环境政策框架包括环境保护、节能减排、应对气候变化、循环经济、资源节约、生态保护等内容。两者比较可以发现，环境政策还是就环境论环境，是一个行业政策。

　　未来环境政策体系应当有更大的格局。在经济发展领域，各类经济活动、产业发展应当体现绿色发展的要求。在社会治理领域，积极推动公众参与，各项教育、科技、文化、体育活动都应体现绿色环保的理念。系统规划一批重大绿色发展项目。加强环保体制改革，提升环境执法能力。在对外开放中，实行对外贸易、“走出去”战略、“一带一路”战略的绿色化。

　　在规划编制方面，建议各地可以尝试将经济社会发展规划的名称调整为“经济社会发展与环境保护规划”。通过名称的调整，体现加强环境保护工作的政策导向。规划的指标应该以指导性、预期性为主。环境中长期规划的规划期可以考虑拉得更长，如10年、15年，也可以滚动编制。同时，环境规划应与发展规划、土地规划、产业规划、城市规划、财政规划等其他规划进行衔接，从而提高规划的有效性。

　　绿色发展需要推动制度建设

　　清华大学国情研究院院长 胡鞍钢

　　我们将绿色发展界定为经济社会生态三位一体的新型发展道路，以合理消费、低消耗、低排放、生态资本不断增加为主要特征，以绿色创新为基本途径，以积累绿色财富和增加人类福利为根本目标，以实现人类之间和谐、人与自然和谐为根本宗旨。我认为“十三五”规划与绿色发展是需要联系讨论的。客观地说，绿色发展应当成为“十三五”规划新的理念的核心词、主题词、关键词。

　　十三五”时期是全面建成小康社会关键的最后5年，也是全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党取得决定性成果的5年，是全面进入科学发展轨道的5年。那么“十三五”规划的关键词是什么？我们基本界定就是在“四个全面”的基础上确保实现 “第一个百年”目标。一是向贫困宣战，我认为可以在2020年之前提前10年实现。二是向污染宣战，我认为这个也是最难的，所以本届政府提出向污染宣战，环保系统提出“三大战役”，囊括了大气、水和土壤。在我看来环保系统是代表国家在开展这个战役，所以就必须在全面决战、全面决胜、全面建成上做文章，给人民一个交待。三是全面创新，中国现在已经处在一个从追赶型的增长模式向内生驱动型、创新型的模式转变，要通过全面创新、创业、创造，给环保系统创造绿色财富。

　　如何认识中国国家治理体系和治理能力现代化呢？我觉得最好的案例就是五年规划，因为它既反映国家治理能力，也反映了实现目标的能力。这恰恰符合我们在20多年前提出国家能力时对国家能力的界定。“十三五”的主题之一是绿色发展，表现在“两降低、三提高”，即降低资源能源消耗强度、主要污染排放总量，提高全要素生产率、劳动生产率增长率、资源生产率水平，明显地提升中国经济发展质量和水平，即要使能源消耗、资源消耗和主要污染物排放量与经济增长开始脱钩。

　　“十三五”规划就是绿色发展规划。因此，研究和设计2020年目标的主要依据就是党的十八大报告。与“十一五”、“十二五”时期相比，“十三五”时期的指标设计应当更进一步，这些指标的设计具有如下特点：一是作为国家最优先发展指标，反映了国家核心利益，反映了国民经济和社会发展的最重要的目标；二是以公共服务和人民生活指标为主，经济指标为辅，反映政府职能的重大转型；三是以约束性指标为主，预期性指标为辅，反映了政府强化公共服务的责任；四是这些指标具有目标导向、任务导向、改革导向以及政策导向，完成这些指标需要体制和机制的创新，需要政策创新。例如《生态文明体制改革总体方案》（2015年9月）是生态文明领域改革的顶层设计，我们就称之为“中国绿色改革”。

　　在构建生态文明制度体系方面，我认为“四个建立”非常重要，即要建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，建立以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，建立以空间治理和空间结构优化为主要内容且全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，建立覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度。

　　2014年11月12日,中美两国领导人正式发表了《中美气候变化联合声明》,宣布了两国各自2020年后应对气候变化的行动目标。在声明中，中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值，且将努力早日达峰，到2030年非化石能源占一次能源消费的比重提高到20%左右；美国计划到2025年，在2005年的基础上要减排26%～28%，争取减排28%。当时联合国秘书长潘基文对此评价很高，认为是两个世界最大经济体的政府所展现出来的领导力，将给国际社会一个前所未有的机会。

　　因此，我们非常有信心可以看到，中国已经迎来了一个绿色发展的时代，同样中国也迎来了绿色改革的时代。因为没有绿色的改革是不可能绿色发展的，这就需要进行我们所说的制度建设。事实上，环境治理的制度措施和手段在全世界都是一个难题。但是从“十一五”规划开始，中国已经逐步建立起一套系统的环境治理制度体系。其中约束性指标的设立是最重要的治理手段之一。我们通过严格的实证研究发现，约束性指标的设立有效地缩小了发达地区和欠发达地区的治理差距，特别是在环境治理方面，约束性指标推动了欠发达地区环境治理的进度和力度。因此，我将这一手段称之为具有中国特色的新型环境治理手段，这一手段将推动中国环境治理实现跨越式发展。