用权力“减法”换活力“加法”

来源: hnrb.hinews.cn

　■  海南日报记者  彭青林

　　十八届四中全会明确提出，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，不得法外设定权力，坚决消除权力设租寻租空间。海南近年来以不断深化行政审批制度改革为契机，在简政放权和行政审批大幅度“瘦身”“提速”的基础上，大胆探索权力清单和负面清单“两个清单”管理、政府和企业“两个信用平台”建设，不断厘清政府与市场、社会的权力边界，将政府权力运行的全过程逐步纳入法治轨道，为政府加快转变职能、建设服务型政府奠定了重要的法治基础。

　　全景

　　改革把权力关进制度的笼子

　　围绕行政审批改革任务，海南在行政审批事项的“瘦身”、“提速”、“便民”、规范等方面先后制定和出台了23个改革文件，其核心就是要把政府权力尤其是审批权限关进制度的笼子。

　　“改革的思路，就是要把权力关进制度的笼子。”省政务服务中心主任王静在接受采访时说，从2000年海南开始进行行政审批制度改革以来，海南不断探索改革的道路。特别是2013年以来，先后进行了两轮行政审批事项的清理，制定和出台了23个改革文件，并在顶层设计层面成立了全省行政审批制度改革领导小组，出台了《海南省深化行政审批制度改革实施方案》，围绕改革的制度框架逐渐形成，有力地推动了改革的不断深化。

　　到2014年第8轮审批事项精简后，我省共取消、下放和调整行政审批事项921项，比2012年精简超过60%，审批平均提速超过70%。“过去，审批事项多、审批环节多、行政效能低、审批不规范、自由裁量权大、准入门槛高、重审批轻监管、老百姓办事难等问题不同程度的存在。”省政务服务中心审批制度改革处处长洪毅说，究其根源，还是政府的权力没有在制度的范围内按照法治的要求运行。为此，我省确立了以制度和信息化手段为支撑，将审批权力关进制度的笼子，将审批行为用科技手段进行制约的改革思路，把改革不断引向深化。

　　政府权力的法制化，为权力运行树立了边界，明确了规范。在对全省38个具有行政审批职能的部门和单位所有行政审批事项的全面清理基础上，我省出台了《海南省行政审批目录管理办法》，建立全省统一的行政审批事项目录，也就是政府行政审批的动态“权力清单”，在这个清单之外一律不得实施审批。同时，我省大力推行网上标准化审批，全省建设“一张审批网”和共享大数据库，制定了行政审批业务标准规范，审批流程优化为8类，每个项目审批环节最多不超过4个，并固化在审批系统计算机程序中，减少审批自由裁量权。通过网络手段，这个“制度笼子”成为了“玻璃笼子”，在互联网上，审批全流程公开透明、可查询、可追溯，让社会公众可以对权力依法运行实施监督。

　　新一轮行政审批制度改革以来，我省在简政放权、审批提速、企业登记制度改革、高效便民、规范审批等方面取得16项成效，行政审批减幅61%、投资项目审批提速80%、网上审批100%、互联网申报办事实现率达73%。

　　“政府权力被关进法制笼子的同时，为市场和社会赢得了更多发展空间。”洪毅说，对于法治型政府，中央已经用3句话作了最准确的阐述，即“政府法无授权不可为，法定职责必须为，市场法无禁止即可为”。这也正是海南不断深化改革的最终目的。

　　范例 

　　“权力清单”的海南探索

　　政府信用信息系统的建设，既明确了政府“权力清单”，也 努力 为厘清政府和市场的边界作出新理解。海南正以自己的方式诠释“政府法无授权不可为，法定职责必须为，市场法无禁止即可为”的内涵。

　　本月初，省政务服务中心“智能政务平台”上线试运行，只要与“智能服务小助手”在线聊天，就可以解答行政审批方面的政策法规问题。这是依托海南省政府信用信息系统平台的又一项升级服务。

　　事实上，这些答案信息都已经囊括在系统平台中。进入海南省政府信用信息网，全部605个省级行政审批事项和246个省级行政管理服务事项所有信息一应俱全，包括了每项行政审批的8要素：名称、审批部门、法律依据、申报条件、申报材料、审批流程图、审批时限、收费依据，以及每个审批环节的经办人、联系方式、咨询和投诉电话等。公众甚至还可以通过用户评论、过去审批项目的办理质量等，对政府运行权力的情况加以评价，进而影响政府部门的信用水平。

　　在十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，明确提出推行政府“权力清单”制度。我省以行政审批制度改革为契机，不但在全会前制定公布了“权力清单”，还将其纳入政府信用信息系统的建设，展现了海南对依法全面履行政府职能的独到理解。

　　“对依法改革理解的深入，来自于问题导向的不断探索。”省政务服务中心协调管理处处长周红说，2008年，海南就率先实施了“三集中、一站式”的行政审批制度改革“海南模式”，85%的许可审批项目集中在省政务服务中心大厅直接办结。但是，在实践中又发现，原本分散在各部门的审批权限集中了，而其法律依据、来源、标准等法律问题仍然分散在各种法律法规当中，在一定程度上阻碍了行政审批制度改革的深化。事实上，对审批事项的每一次清理，也都是一次摸清底数，按法制要求规范政府权力的过程，最终形成了我省的“权力清单”，即行政审批目录。

　　周红说，依法行政就要求建设“有限政府”，用法制对权力进行规范和约束。她认为，这对改革提出了3方面的要求，即“授权有据”、“行使有规”、“监督有效”。

　　《海南省行政审批目录管理办法》要求，对保留的“权力清单”实施动态管理，行政审批的实施、监督和公开等必须以目录为依据，未纳入目录的行政审批事项不得实施，可以说做到了“授权有据”。如何在“权力清单”基础上进一步做到“行使有规”、“监督有效”？政府信用信息系统则代表了海南的探索。

　　省政务服务中心宣传处处长江藻华介绍说，在海南省政府信用信息网上，每一项审批事项的规范、标准都明确的标识出来，公众既可以了解办事流程、信息，也可以据此对经办人员和部门进行监督。每件事项的办理过程、群众对权力运行的评价也将反馈到系统中，最终成为评价相关部门信用的依据。最终，哪个部门信用高、服务好，哪个部门信用低，每个用户都一目了然。“把权力运行阳光化，就是建设法治型政府的有力保障。”

　　成效 

　　市场活力喷薄而出

　　市场活力的喷薄而出，对转变政府职能提出了更高的要求，也为更好发挥“两个平台”、“两个清单”的作用提供了新的契机。

　　截至10月底，省政务服务中心在2014年共办结行政许可审批事项约7.5万件，提前办结率达99.8%；单件办结时间平均提速15.2天。“能明显感觉到，现在政府审批的项目少了，效率快了，对企业来说办理审批更加规范、便利了。”作为一个重点建设项目的负责人，黄柏亚对此深有感触。

　　用政府的“减法”换取市场的“加法”，海南态度十分坚决：凡是市场主体能够自主决定、自担风险、自行调节的事项，坚决取消审批；凡是社会组织能够自律管理的事项，坚决转让给社会组织。但这加减之间，也别有奥妙。

　　市场的“加法”，先要以“减法”为基础。“明确市场主体的‘禁区’，反而能够更让其获得更大的发展空间。”周红说，为此，海南今年制定了首个“负面清单”，即《海南服务业限制、禁止投资清单（第一批）》，明确了服务业限制、禁止投资范围，“换个角度说，除此以外，‘法无禁止皆可为’。”

　　政府的“减法”，却对依法行政和加强管理提出了更高的要求。我省从去年率先实施“先照后证”、“注册资本认缴制”等工商登记制度16项改革措施以来，省工商局审批办调研员周妮觉得工作压力更大了。“工商登记注册的前置许可，从180项清理为12项，但今年前9个月新增注册企业和资本分别同比增长54.18%、110.81%，全省个体户新增登记3.8万多户，同比增长36.28%。”她说，审批的环节减少了，但对政府服务质量和事中事后监管的要求更高了，必须改变过去重审批轻监管的方式，加快转变职能。

　　市场活力的喷薄而出，正在潜移默化改变着海南的政府权力运行方式。江藻华表示，各部门陆续推出“结婚证、第一孩生育服务证”同时发放、简化环评审批手续、新企业登记注册同时发放“一照一章三证”、网上办理驾驶证补办、违章罚款等17项便民措施，服务质量不断提升。《海南省取消和调整行政审批事项后续监管实施意见》，以及16个部门的具体事中事后监管办法相继出台，政府监管 能力 不断加强。

　　继政府信用信息系统之后，全省企业信用信息系统目前正在加快建设中。“权力清单、负面清单两个清单为我们廓清了政府和市场的边界，政府、企业两个信用信息平台将为加强社会监督和政府后续监管奠定基础。”洪毅认为，这真正体现了依法转变政府职能的要求。 

　　（海南日报海口11月24日讯）

　　故事点击

　　“减”权进一步  市场“活”一点

　　人物：海口一大型企业投资部经理何启

　　昔

　　注册登记要2、3个月

　　今

　　一个窗口递材料  2周即可办完

　　走到省政务服务中心工商审批窗口前，何启对于这一切是再熟悉不过了。作为海口一大型企业投资部经理，他多年来常常在这个窗口办理企业登记、并购、股权变更等审批手续，可以说是这里的“常客”。

　　“要说这些年工商注册登记审批改革带来的变化，我确实有发言权。”他说，最直观的就是审批环节少、流程清晰了、时间快了、办理更加便利了。在那些市场能够自行调节的地方，政府按照法律要求退出后，激发市场更大的活力。

　　首先是企业资金成本的降低。企业注册资本从审核制改为认缴制，原本的注册费、验资费、评估费等都不存在了，让何启节省不少，可以把更多钱花在经营管理和开拓市场上。其次是让企业的经营更加灵活，实物资产不需要和现金配比出资，企业的实物资产因此而盘活，可以作为资本进入市场。

　　不过何启最为看重的，还是应对市场的机会成本。“过去注册登记，核名就要3、5天，然后提交材料又要7天，还有代码、刻章、税务……，必须上一步走完才能进入下一步，完成审批即使顺利也要2、3个月。”他说，现在一个窗口递交材料，其它环节就可以并联完成，只要2周就能办完了。

　　“对企业来说，时间就是生命，审批时限缩短，企业就能更快地对市场作出反应，抓住稍纵即逝的市场机会。”何启告诉记者，以前，他曾经办理过一个项目的注册登记，2个月完成注册登记后，市场环境已经发生变化，不具备项目开发的条件，注册登记也就失去了意义。

　　在何启看来，改革后工商企业和个体工商户注册数量的爆发式增长，是十分正常的现象。“我真正看到了什么是‘法无禁止即可为’，政府权力从审批变为监管，把市场的大门完全向企业打开，让很多创业者实现了创业梦想。”

　　从审批到服务，省工商局审批办调研员周妮说，“原来企业工商注册登记的前置审批，各部门规定繁杂，多达180项，现在清理剩下12项，都是国家法律法规有明确规定的。其余的160多项都撤销了，企业创业门槛降低了，自由度就大了，当然更有活力了。”

　　不过，周妮也发现，企业自我监管的活力也更多了。“有的企业在年报时提交虚假材料，股东在网上发现不对，亲自来举报。”

　　对此，何启从企业角度做出了解释。“就拿企业年报说，以前是年审制，只要工商局1家审过就行了，现在要网上年报，不知道多少双眼睛盯着你、管着你，有点问题就暴露无遗。”他说：“企业享受便利的同时，压力也更大了。”

　　专家点读

　　省政务服务中心审批制度改革处处长洪毅：

　　强化责任  完善“三个清单”

　　中央对依法推进政府职能转变有3句话：“政府法无授权不可为，法定职责必须为，市场法无禁止即可为。”这3句话其实对应的就是3个清单：权力清单，明确“政府法无授权不可为”的问题；负面清单，解决“市场法无禁止即可为”的问题；责任清单，解决“法定职责必须为”的问题。

　　权力清单，规定了政府权力运行的边界；负面清单，明确了市场主体活动的边界；责任清单，则按照“权利义务对等”的法治精神，明确政府拥有多大权力就要承担多少责任，匡定了行政机关不作为、乱作为的责任。3者共同构成一个有机整体，更加清晰界定了政府和市场、社会的边界。

　　目前，我省已经出台了以行政审批为主要 内容 的“权力清单”，并实施动态管理。事实上，除了行政审批外，权力清单还包括行政许可、行政执法、行政处罚等近10项内容。我省将根据深化改革的需要，陆续在权力清单上增加完善相关内容。现代服务业是建设国际旅游岛重点发展的支柱产业，因此我省首张负面清单从中诞生，其它重点行业的负面清单，也将根据海南经济社会发展需要加以制定。在明确政府行政责任方面，《海南省行政审批管理及责任追究办法》已在今年出台，明确了过错责任及追究处罚等内容，责任清单将在此基础上进一步明确每一项行政审批权力对应的责任，有望在2015年出台。

　　清单管理有利于规范政府和市场行为，便于开展监督，符合国际惯例，将是我省进一步深化行政审批制度改革的重要工作方向之一。同时，清单也并不是一成不变的，应该对3个清单实施动态管理，每年加以评估，更新版本，不断完善，真正发挥推进政府职能转变的作用，更大程度激发市场和社会的活力。

　　截至10月底

　　省政务服务中心共办结行政许可审批事项约7.5万件  提前办结率达99.8%  单件办结时间平均提速15.2天

　　新一轮行政审批制度改革以来：

　　行政审批减幅61%  投资项目审批提速80%  网上审批100%  互联网申报办事实现率达73%