加强环保工作法律参与 助推可持续发展
21.06.2016 02:21
本文来源: 环境保护局
近日，“南粤法治报告会”第二十、二十一讲先后在揭阳、广州举行。全国政协社会和法制委员会驻会副主任，武汉大学兼职教授、博士生导师，著名环境资源学研究专家吕忠梅作题为“向污染宣战，让环境法长出牙齿”的专题讲座。省法学会会长梁伟发主持了报告会。
吕忠梅表示，现阶段我国环境污染问题呈现出“企业排污，环境污染，群众受害，政府买单”的规律。为此，我们要让生态理性催生环境法，将人类的、长远的、整体的利益纳入法律的考量并坚持走可持续发展之路，构建“人—自然—人”的新型法律关系。
加强环保工作的法律参与
报告会上，吕忠梅首先指出，将环保与发展对立起来，认为要做环保就会影响经济发展的观点是完全错误的。环境污染事件不仅使经济增长内在动力受到损失，而且还会产生很多负面影响。她举例说明，北京大学教授张世秋的研究显示，2013年1月，全国因雾霾事件造成的交通和健康的直接经济损失下限值约为230亿元。
在吕忠梅看来，重视环保会倒逼产业转型升级，经济发展新机遇随之而来。她说，现在中国很多城市都把电镀产业视为洪水猛兽，要么取缔，要么往外赶。但揭阳市的做法是对该行业升级改造，引进零排放技术，把一个高污染产业变成高技术的环保产业，成为地方经济发展新动力。
“对于高污染产业，是采取简单的监管、罚款、关闭的方式，还是采取扶持措施，引导转型升级，是环保面临的一个新课题。”吕忠梅说。
在党的十八届三中全会、四中全会、五中全会决定中均有关于生态文明建设的内容，中共中央政治局审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》对生态文明建设的体制改革做出了具体而明确的部署，生态文明建设目前要做的一件紧迫的事情就是完善制度。
吕忠梅表示，现阶段我国环境问题的处理呈现出“企业排污，环境污染，群众受害，政府买单”规律。在许多时候，发生污染事件后，环保部门的调查结论是企业达标排放。老百姓不禁疑惑，为什么达标排放还会伤害环境，是标准出了问题还是执法出了问题？这背后有深层次的原因，其中制度设计不完善是重要原因。因此，每一名环保人都肩负着完善制度的责任，不应该仅是督促和处理单个污染事件，而是思考污染事件背后反映出的制度漏洞，通过完善制度避免类似事件再次发生。
2014年政府工作报告提出，要向污染宣战。但如何宣战？吕忠梅给出的答案是“科技＋法律”。这也是环境保护先进国家的普遍经验。吕忠梅曾到美国联邦环保署调研，美国联邦环保署设有总法律顾问，律师最重要的职责就是参与现场执法，任何一次现场执法都有律师、工程师同时参加。此外，每次召开听证会，也会安排律师参与。
吕忠梅直言，虽然我国环保部设有政策法规司，环保厅设有政策法规处，但其职能是在制定条例时介入，或处理复议、受理、应诉等事项，极少跟进现场执法，把现场执法交给了监察。她希望我国环保系统能增强法律在执法中的作用。
新法使环保带上“高压电”
“环境保护法过去是没有牙齿的法律。”1983年便参与我国环境保护法制订调研工作的吕忠梅分析，执法标准不以人的健康为核心、多部门执法缺统筹无合力、违法成本太低等是原因。
她说，保护环境的出发点是保护人类，这要求环境保护标准应该以人群健康为核心，但旧环境保护法见物不见人，停留在环境层面。
2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议审议通过的《环境保护法修订案》，确立了其在环境保护领域的“基础性法律”的地位，按照生态文明建设的理念，建立了许多新的制度，被誉为“长出了牙齿的法律”。
这部新的环保法首先确立了保护优先的理念，将原来法律规定的环境保护与经济社会发展相协调，修改为经济社会发展与环境保护相协调，明确了在经济发展与环境保护发生冲突的时候，环境保护优先的原则。在这一原则之下，建立了环境与发展综合决策机制、统一监管机制、公众参与机制、决策实施机制和责任追究机制。
这些机制共同构成了我国环境保护多元共治的体系。新环保法明确规定了政府、企业、社会以及公民个人保护环境的义务与责任。特别是加强了政府提供环境保护公共服务的责任，建立了严格的问责制。“新环保法规定了政府行政首长责任、环境监管部门的责任以及环境保护相关部门的责任，尤其是还规定了生态损害党政同责、终生追责，这些都不仅仅只是环保部门的责任。但是，因为新环保法加大了对环保部门的执法授权，也确实需要对权力进行约束，按照权责对等的原则进行制度设计。”吕忠梅说。
“新环保法为环境保护架设了输变电网，带上高压电，让方方面面把环境保护职责真正落实到位。”吕忠梅如是评价新环保法。环境保护法是环境领域的综合性法律，主要规定的是基本原则、基本制度，不可能特别的细化。
为了实施环保法，还需要有配套法律、法规以及相应的标准，比如去年修改了大气污染防治法，今年水污染防治法的修改已经启动，土壤污染防治法正在制定的过程中。同时新环保法实施以来，国务院、环保部、发改委、工信部等部门都发布了很多文件，为新环保法配套。仅环保部就制定了50多个配套文件，以切实保证新环保法的制度“落地”。
全国设立500余环保法庭
“环保部部长陈吉宁上任一年多，有许多有关他铁腕执法的报道。‘部长喊你来谈话’，就是由环保部约谈制度产生的2015年流行词。”在吕忠梅看来，新环保法实施后，环保部门的确加大了执法力度，平均21天约谈一个地方政府，行政处罚、信息公开等力度也越来越大。
司法渠道日益畅通。2015年受理案件27万，13省法院一共受理了公益诉讼45件。到现在为止全国设立了500多个环保法庭，有9个高级法院设立了高级法庭，有4个省是三级设庭。全国人大常委会授权13个地方开展检察院提起公益诉讼试点，也取得了一定效果，从目前情况看，检察院提起的公益诉讼案件中，80%以上是环境保护公益诉讼。
公众参与日趋活跃。2015年，环保部专门发布了《环境保护公众参与办法》，从实体与程序两个方面对公众参与制度进行了细化，为保障社会公众的知情权、参与权、监督权完善了制度。与此同时，加大了政务信息公开、司法信息公开的力度。环境保护公益组织参与环境保护的积极性得到了进一步调动。经民政部门统计，按照新环保法关于环境公益诉讼主体资格的规定和最高人民法院的相关司法解释，我国可以提起环境公益诉讼的社会团体有700多家。
但她同时强调，环境保护不是一日之功，我们现在做的许多事情都是在还30年前的“旧账”。“从目前情况看，要真正做到既还‘旧账’、又不欠‘新账’十分困难，因为污染破坏环境容易，恢复生态环境困难，有些污染或者破坏造成的环境问题可能永远无法恢复。因此要让一任环保部长、环保局长在短时期内将所有工作做好是不现实的，按照国外的治理经验，一条被污染的河流治理到有鱼虾出现，大约需要50年时间。因此，我们必须坚持不懈地做、扎扎实实地做。一定要认识到：现在不治理问题会更严重，现在开始治理也需要时间才能有明显成效，老百姓、社会的期望值应回归到理性的程度。”
在肯定成绩的同时，吕忠梅也指出了环保工作需改善的地方。“比如应急多、缺常态。”她说，环保部门充当“救火队员”的角色比较多，哪里有问题，哪里一线就有环保队员。“许多事件发生后环保部门反应迅速，但有些并非是单纯的环保事件，也需要理性判断与认识，提醒我们在参与各种事故处理中发现问题、改进评价程序和措施”。
“吕忠梅教授通过生动形象的案例、深入浅出的阐述、逐个问题睿智的回应，为我们作了一场非常深刻的报告，让我们深受教育和启发。”揭阳市委副书记、市长陈东坦承，揭阳五金不锈钢产量是全国总量的三分之一，而且过去没有排污处理设施，重金属污染严重。近年来，揭阳市委、市政府面临置之不理、企业关闭、建立电镀掩体、痛出成本为子孙“零排放”等选择，最终选择了最后一项。
“这件事情到底值不值得？吕忠梅教授给了我们肯定的答案。在新环保法的框架下，我们如果真能实现电镀产业‘零排放’，全国的电镀产业都会往这里聚集，大量的环保绿色电镀产业都会往这里聚集。”陈东说。
人物档案
吕忠梅，法学博士，武汉大学兼职教授。全国普通高等院校人文社科基地——武汉大学环境资源法研究所学科带头人，教育部人文社科基地——环境资源法学术委员会委员。
第十、十一、十二届全国人大代表，第十二届全国政协委员。最高人民法院特邀咨询员、最高人民法院环境司法研究中心学术委员会主任；中国法学会环境资源法研究会副会长、中国法学会经济法研究会常务理事。
本文来源: 环境保护局
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