独立行使执法权尚需制度保障

　　从执法思路由督企转向督企和督政并重，到创新按日计罚、查封扣押等执法手段，环境执法已迈入新的阶段。目前，我国环境形势依然严峻，大气、水、土壤等突出环境问题尚未有效解决，环境质量根本改善难度极大。新的《环境保护法》实施近一年，环境执法偏软的局面已有了明显改观。但环保领域有法不依、执法不严、违法不究等现象仍然存在，运用法治思维和法治方式解决问题的能力还有所欠缺。

　　中国环境与发展国际合作委员会（以下简称“国合会”）设立的“法治与生态文明建设研究”课题组，对我国环境执法现状进行客观评估，并结合实际提出了具有实效性的建议。

　　完善环境监管体系，推进落实“党政同责、一岗双责”

　　我国现行的环境管理体制在防治环境污染、遏制生态破坏、保障生态安全方面发挥了重要作用，但在现实中也发现了一些统筹不足的问题。

　　“什么是统一监督管理？统一管理和分工负责有什么区别？统一监督是否包括环境保护行政主管部门对其他部门职责履行情况的监督？法律没有进一步的界定。”国合会课题组中方组长、天津大学法学院院长孙佑海表示，法律对于这些问题的界定不明确使得我国区域管理和纵向管理两大模式冲突不断，且成为制约环境监管工作的重要因素。

　　“也就是说，当有关部门因环境污染、生态破坏、资源开发利用发生交互性职权纠纷和矛盾时，由于环境保护行政主管部门与水利、国土资源、农业、林业、海洋等同为行政部门且互不隶属，那么环境保护行政主管部门即使想发挥统一指导、协调和监督作用，也不一定能得到其他部门的认同。”孙佑海进一步向记者解释，这不仅影响环保部门统筹监管的效率，还阻碍了环境和自然资源保护全局工作的开展，损害政府的公信力。

　　“这说明，我国当前的环境管理体制无法有效实现我国环境法律法规的立法目的。”孙佑海表示。

　　实践证明，在地方，单靠环保部门的“单打独斗”解决不了环境问题，并且常常使得地方环境保护主管部门陷入执法困境。这种执法困境产生的一个原因就是部门之间的利益冲突。课题组认为，相关职能部门职权交叉、存在间隙，已经成为环境法律法规贯彻落实的最大阻碍之一。

　　如何解决这一问题？课题组建议制定统一的《环境行政组织条例》，对环境保护行政主管部门及其他有关部门的权责进行明确区分，并解释《环境保护法》中统一监管与分工负责的区别。同时优化中央与地方在环境监管领域的体制分工，按照国家监察与地方监管、上级考核与属地负责的模式，重新评估简政放权的效果，开展新一轮环境保护事权改革，下放行政许可和监管事权，赋予中介组织技术服务权。

　　而针对流域性污染问题和跨区域污染问题，课题组还建议设立较高规格的环境管理协调机构，对流域、跨区域污染进行统一协调、管理。

　　据了解，地方党委政府不同责，是阻碍环境执法的另一项重要原因。反思发生的环境污染事件，党委领导尤其是党委常委很难受到责任追究，被处理问责的往往都是政府工作人员。究其原因，就是没有明确的制度、规定限制党委在环境保护方面做什么、不做什么。

　　课题组建议，为实施“党政同责、一岗双责和失职追责”，应按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，由环境保护部商请中央组织部、中央纪委，制定约谈、追责、整改的程序性规定。

　　“比如约谈和追责地方党委书记，由谁来启动，谁来配合，谁来调查取证，谁来处分等问题，都需要进一步明确。”孙佑海表示。

　　保证环保部门依法独立行使职权，防止地方政府不当干扰

　　新《环保法》实施以来，环境监管执法更严、更实，地方政府责任意识、污染企业的底线意识、环保部门的监管意识、社会公众的参与意识都有了不同程度的提升。

　　从新《环保法》的实施情况来看，课题组将全国各省、市分为3个层次。第一层为环境质量好，地方政府及相关部门自觉履职，主动贯彻落实环境法律法规的；第二层为环境质量一般，地方政府及有关部门按照法律规定履行其职权，可以说是“不主动，也不被动”的；第三层为环境质量差，中央政府不断对其进行督察、监管的。

　　当前，仍处于第三层级的省、市不仅是我国经济水平相对欠发达的地区，也是环境法律法规贯彻落实最难的地区。这些地方贯彻落实环境法律法规的动力主要来自上级政府及中央政府的压力，环境执法尚未达到主动执法、自主执法、依法执法的水平，还在很大程度上需要中央政府的重视与督促。而在现实工作中，环保部门往往不能也不敢严格执法，主要原因在于地方政府和地方党委的干预。

　　新《环保法》的通过及有效实施，不仅赋予地方环保部门更大的执法权力，也提出了严峻挑战。如果不严格执法，公众将对环境污染问题不满意；而如果严格执法，则面临地方政府和地方党委的阻挠，导致环保部门受“夹板气”。

　　“严格执法可能会影响当地就业和财政收入的增长，进而影响官员的考核评价结果和政治前途。虽然环保部门在执法中具有一定的独立性，但是其人事任命仍然处在地方党委和政府的掌控之下。”孙佑海说，面对此种情况，环保部门很可能迫于地方党委和政府的压力而不敢严格执法。

　　保证环保部门依法独立行使其职权，是强化环境执法能力的基础。在着重解决环保部门越权、滥权的当下，如何解决环保部门“缺位”、“畏权”的问题也应得到足够重视。

　　课题组认为，应加强环保部门独立性建设，以保障环保部门独立行使环境行政执法监管权。

　　“在强化政府尤其是地方政府的领导责任方面，应当根据《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》，落实‘县级以上地方各级人民政府对本行政区域环境监管执法工作负领导责任’这一要求。”孙佑海表示，应通过这一要求，为环保部门提供“靠山”，解决其在环境执法中所面临的窘况。

　　另一方面，建立健全权力和责任清单机制，也有利于保障环保部门独立行使行政执法权。课题组建议，在实际工作中，应当遵照党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求，建立健全权力和责任清单机制，明确环保部门及相关部门的职责权限，做到“法无授权不可为”、“法定授权必须为”。

　　强化环境法律责任及落实机制，发挥社会参与和监督作用

　　新《环保法》及其配套办法为环保部门提供了按日计罚、查封扣押、行政拘留等强有力措施，但自实施以来，没有一人因违反《环境保护法》第六十八条而引咎辞职。

　　在孙佑海看来，过去执法不严、违法不究的陋习依然存在，但我国人大监督和社会监督的有效性不足。

　　就引咎辞职而言，新《环保法》中对应当引咎辞职的情况作出了具体规定，但并未涉及如何追究违法决策的责任。而根据我国《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》的规定，引咎辞职的党政干部在综合考虑其一贯表现、资历、特长等因素后，可合理安排工作岗位或者相应工作任务，并同时确定相应的职级待遇。这就使得诸多违纪不违法的官员有恃无恐。

　　为此，课题组建议建立根据《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》的有关规定，建立全责任终身追究制。“建立这一制度的目的在于改变以往环保部门相关负责人因调动工作、离职、退休而不担责的情况。”孙佑海解释说。

　　此外，行政责任追究机制还包括对环境违法行为主体的责任追究机制。完善对环境违法行为主体的责任追究机制，主要侧重于强化环保部门行政处罚手段，并加强处罚手段的实施力度和频率。

　　公众参与程度较低和环境公益诉讼使用范围狭窄使公众面对环境问题时，只能通过诸如微博、微信等网络平台发泄不满，容易引发社会冲突。

　　“可以说，新《环保法》单设一章用来规定公众参与办法，使公众地位大大提高，但是公众参与和信息公开的程度还是相对较低。”孙佑海坦言，公众参与还是以被动的接受信息为主，极少能主动参与对环境违法行为、执法行为的举报与监督，司法救济途径也主要侧重于环境民事公益诉讼。

　　由于新《环保法》第五十八条中仅对环境民事公益诉讼作出了规定，而并未涉及环境行政公益诉讼。基于此，课题组建议完善环境民事公益诉讼制度，建立环境行政公益诉讼制度。

　　虽然检察机关被授权提起环境行政公益诉讼还处在试点阶段，但是课题组根据检察院法律监督机关的特殊性判断，检察机关提起公益诉讼是大势所趋，因此应当注意其与社会组织提起公益诉讼在程序上的区别。

　　由于有意愿、有能力提起环境公益诉讼的社会组织太少，不能达到制度设计的初衷。因此课题组建议，放松对社会组织提起公益诉讼的限制。在《水污染防治法》等专项环境法律修订中，进一步放宽社会组织提起环境民事公益诉讼的资格，降低环保组织提起诉讼的门槛。

　　“此外，在经济和社会转型期完成后，大约到2025年~2030年，还应该开始建立社会组织和个人提起环境行政公益诉讼制度。”孙佑海表示。