海南省推进“多规合一”改革试点的工作实践
“多规合一”，这个今年海南最火热的词汇，像强劲的海风吹遍了琼州大地，呼唤大特区振奋精神，再次站上改革创新的时代潮头。
2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议决定，将海南列为全国唯一的省域“多规合一”改革试点。这项工作没有现成的路可走。但自2015年3月“多规合一”正式启动以来，全省上下同心勠力，用短短半年在划定生态红线、明确功能分区和产业布局、规划布局基础设施“五网”、谋划一批重点项目、初步构建统一的规划信息平台、推进体制政策创新等方面取得了阶段性成果。
全省上下一条心 重点攻坚深入推进“多规合一”
中央全面深化改革领导小组第十三次会议指出，试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。
党中央的指示，指明了海南“多规合一”改革的方向。2015年7月，省委六届八次全会审议通过了《关于深化改革重点攻坚加快发展的决定》，把“多规合一”改革放在重点领域改革攻坚的第一个。全会明确指出，深入实施“多规合一”改革，有利于在突破行政壁垒和地方利益的藩篱、创新体制机制上形成示范有利于在完善政府治理体系、提高政府治理能力上形成示范有利于在破除法律法规障碍、确立总体规划法律地位上形成示范有利于树立和落实全省“一盘棋”理念上形成示范，是落实中央改革试点要求，构建山清水秀生态空间、集约高效生产空间、宜居适度生活空间的根本保障，必须举全省之力加快推进。
省委书记、省人大常委会主任罗保铭对“多规合一”进展情况密切关注，多次听取相关汇报，并对推进“多规合一”工作作出指示。8月17日，罗保铭在《关于我省“多规合一”工作有关情况的报告》上批示指出，省域“多规合一”是中央赋予海南的重大改革试点任务，意义大，责任大，没有退路。省委深改小组和省委全会对这项改革做出了明确部署，“多规合一”领导小组和各部门抓得很紧，取得了初步成效。各市县、各部门要进一步增强全局意识，坚决打破行政壁垒，摒弃部门利益，在修订、完善总规中不放松“三年打违攻坚”工作，不放松对各种破坏生态环境的违规违法行为的打击、管治，把全省一盘棋规划真正从理念变成行动、变成实效。通过规划的完善、依法依规管控，助推海南科学发展、绿色崛起。
省委副书记、省长刘赐贵先后主持召开了5次省加快推进“多规合一”工作领导小组会议、2次《海南省总体规划》研讨会等，安排部署相关工作。8月19日，刘赐贵在全省深入推进“多规合一”工作电视电话会议上指出，全省上下都要进一步认识这一重大改革的重大意义，自觉把思想和行动统一到中央的决定和省委六届八次全会精神上来，认真落实罗保铭书记批示精神，进一步做好工作，扎实有效推进，确保圆满完成好中央赋予的改革试点任务，为海南科学发展绿色崛起、加快推进国际旅游岛建设和全面建成小康社会注入强劲动力。
省委、省政府严格遵循中央对改革试点的要求，坚持以“四个全面”战略布局为指导，坚持以生态立省、科学发展、绿色崛起、国际旅游岛建设和打造旅游特区为主线，坚持把海南岛作为一个整体来组织编制和实施规划，强化空间管控。除领导小组会议和研讨会外，先后召开了15次领导小组办公室主任会议，分别召开了省人大、省政协征求意见会以及1次全省电视电话会议。此外，还召开了多次领导小组办公室专题会及各规划编制组协调会、市县对接会等，各相关职能部门共完成32项专题研究，完成了《海南省总体规划(征求意见稿)》。
在这个过程中，海南坚持敞开大门搞规划，创新规划编制管理，初步取得了一些可推广、可复制、可借鉴的改革经验。主要做法包括以下八个方面：
海南把推进改革试点的“第一招”，对准了工作机制的创新，坚持把我省作为一个整体来统一规划，大胆改革过去规划编制工作机制，推行“五改”，形成了上下联动、横向互动、共同推进的机制。
一是改变过去由政府职能部门主导编制规划的做法，成立权威、高效的领导小组统筹协调。省政府主要领导亲自挂帅，各位副省长、相关厅局一把手为成员的省加快推进“多规合一”工作领导小组，并设立由副省长担任主任的领导小组办公室。根据工作需要成立了综合协调组、发展战略组、生态环保组、功能产业组、基础设施组、空间协调组、信息平台组和改革研究组等八个工作小组分头同步推进，分别牵头研究划定生态红线、合理布局产业园区、限定城镇开发增长边界等。
二是改变过去省与市县编制规划不协调的做法，实行同一框架下省与市县联动。省域 “多规合一”工作主要是通过编制《海南省总体规划》，落实全省“一盘棋”的理念和要求，形成引领全省发展建设的一张蓝图，对各部门、各市县规划起到指导、管控、约束作用，但不取代、不替代各部门各市县规划。市县“多规合一”主要是全面落实《海南省总体规划》，结合本地实际，落实具体化的规划目标、任务。
三是改变过去规划地方编、中央部门审核的做法，实行省部合作共同推进。省委、省政府主要领导专程拜访中央深改办、国家发改委、工信部、国土资源部、环保部、住建部、交通部、水利部、农业部、商务部、国家林业局、国家旅游局、国家海洋局、国家测绘地理信息局等多个国家部委局，就我省“多规合一”工作进行沟通对接，并与这些国家部委建立了规划编制的合作协商机制，定期沟通，全程指导，重点解决技术创新、政策创新和矛盾协调等问题，提高了规划编制效率和可操作性。
四是改变过去军队与地方规划自成体系的做法，实现军地双方协调推进。为全面推动军民融合式发展，省军区负责人也列为省“多规全一”工作领导小组副组长，建立了军地“多规合一”的协调机制，积极协调解决部队与地方之间土地历史遗留问题等。省军区牵头驻琼军警单位通过召开联席会议，形成推进“多规合一”、整治违法建筑、海岸带保护等工作共识，积极参与并全力支持配合省政府工作。
五是改变过去规划编完再落实的做法，实行边编制边整改。省政府组织开展了整治违法建筑三年专项行动、海岸带专项检查、城乡脏乱差治理、江河湖库水污染专项治理等，针对编制过程中发现的共性问题进行专项整治，做到边规划、边治理、边推进。截至今年8月22日，全省共拆除违法建筑约378万平方米，占违建存量的25%，扼制了新增违建野蛮生长的势头。通过组织对2013年5月1日后违规违法开发海岸带清理，叫停违法、拆除和处罚93起，发出整改通知书230份，拆除违法建筑64800平方米，有力打击了违法占用开发海岸带的行为。海口市全面开展 “创建国家文明城市、创建国家卫生城市”活动，环境卫生脏乱差、交通秩序混乱的局面得到初步改变。
观念决定思路，思路决定出路。我省改变过去只看陆地的思路，着眼于统筹考虑3.54万平方公里陆地和200万平方公里的海洋，无论是在产业布局、生态保护，还是基础设施互联互通上，谋划陆海统筹协调发展的“一张图”。主动对接国家战略，提出了海南未来发展的“一点两区三地”的战略定位：“一点” ，即21世纪海上丝绸之路的战略支点“两区”，即全国生态文明建设示范区、全国改革创新试验区“三地”，即世界一流的海岛海洋休闲度假旅游目的地、国家热带特色产业基地、南海资源开发服务及海上救援基地。提出到2020年，全省经济实力大幅提升，人均GDP达60000元以上，环境质量继续保持全国领先水平，全面建成小康社会，基本建成国际旅游岛到2030年，综合经济实力跻身全国先进行列，建成全国生态文明示范区，生态环境质量达到并保持全国最优水平，民主法治建设进一步加强，创建中国特色社会主义实践范例。
在空间管控上，我省按照“构建山清水秀的生态空间、集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间”三个空间的要求，合理确定了山海相通、可持续发展的生态空间比例，保障发展的生产空间，并明确了开发强度和城市发展空间的边界。提出到2020年，全省建设用地总量为3571.4平方公里，占海南岛面积的10.5%，到2030年建设用地总量为3699.4平方公里，占海南岛面积的10.9%，与2013年9.8%的现状相比适度增长，体现了不盲目扩张城市，集约、高效、宜居、适度发展的理念。
针对现有各类规划存在的空间规划矛盾突出、生态本底遭到侵蚀等突出问题，我省按照“严守生态底线”的思路，确定了生态保护和资源消耗的控制性目标，强化生态环境指标约束，划定“三条线”，做到保护生态环境“一把尺”，并落实到规划中。
一是划定生态保护红线。确定全省陆域生态红线面积达11535平方公里，占全省陆地总面积的33.6%，海洋生态保护红线区域总面积达3021.1平方公里，占近岸海域面积12.7%。
二是划定资源消耗上线。全省耕地保有量1077万亩，约占全省陆域总面积的21.2%，永久基本农田保有量940万亩，约占全省陆域总面积的18.5%全省林地保有量3165万亩，约占全省陆域总面积的62.2%全省自然岸线保有率达到60%以上，自然岸段保有量达到40%以上。
三是划定环境质量底线。提出到2020年、2030年，确保全省空气质量水平不降低，逐步消除城市水体劣Ⅴ类、Ⅴ类水质，近岸海域水质优良率达95%以上。用刚性规划严格划定生态红线、守住环境底线和资源上限，保障良好的生态环境真正成为牢不可破的底线、无法逾越的红线和带电的“高压线”。
资源配置“一体化” 统筹集中优化开发建设空间布局
针对各市县发展中存在的功能空间布局散乱、同质化发展日趋严重的问题，我省在“多规合一”中注重强化功能园区产业综合管控，实行统筹集中优化，做到资源配置“一体化”，从而调整优化全省开发建设空间布局，统筹谋划各类发展要素，合理配置资源，相对集中重点发展优势产业、重点产业园区、重点城镇区域、重大基础设施。
一是相对集中重点发展的产业。全省重点发展旅游业、热带特色高效农业、互联网产业、医疗健康产业、金融服务业、会展业、现代物流业、油气开发及产业链、生物制药业、低碳制造业、房地产业、高新技术产业及教育、文化、体育产业等优先发展的十二大产业。
二是全省统筹集中布局省级以上产业园区。规划布局了旅游产业园区、高新技术及信息产业园区、临空产业园区、工业园区、物流园区、健康教育园区等六类省级重点产业园区。全省重点发展产业园区27个，通过明确园区“四至”范围、控制面积、产业目录、投资强度和产业贡献等，制定园区产值、税收分配政策，鼓励和引导各市县的招商项目按产业类型向省级重点产业园区集聚，避免遍地开花和低水平重复建设。此外，确定了木兰湾、国际旅游岛先行试验区等一批发展预留园区。
三是全省统筹优化布局重点基础设施。全省统筹规划布局基础设施建设，大力推进路网、电网、气网、水网和光网等“五网”基础设施互连互通。在保护好国家秘密的前提下，推进与部队“五网”基础设施的共建、共享和共用，借助“多规合一”工作确保军地双方“五网”基础设施的相互衔接和互联互通。
在“多规合一”的推动下，结合编制“十三五”发展规划、落实三沙发展总体规划、落实国际旅游岛政策，我省谋划、生成了3万亿元左右投资规模的储备项目。今年7月底中央出台实施基础设施建设专项债券政策后，我省以省为单位迅速向中央申报了五大类、100个建设债券项目，总投资额达2978亿元。与此同时，我省规范招商项目标准，由过去广泛招商改为选商，先后举办了央企战略合作洽谈会、贵阳专场招商活动、北京互联网产业招商和重点产业招商，累计签约123个项目，协议投资金额2790亿元，相当于2014年全省固定资产投资的70%以上。
在国内外经济下行压力加大的不利形势下，由于推动了一批重大项目和投资，全省经济企稳向上。今年上半年，全省地区生产总值增长7.6%，地方公共财政收入增长7.9%，城镇居民人均可支配收入增长7.1%，农村居民人均可支配收入增长9.9%，扭转了固定资产投资一季度负增长的局面，增速逐月加快。
针对当前城镇化建设过程中存在的盲目扩张新城区、缺乏产业依托、没有鲜明特色、布局不合理、同质化严重等突出问题，我省统筹推进新型城镇化建设，重点谋划“三个层级”，做到海南岛全域“一座城”。按照“城乡统筹、以人为本、产城融合、集约高效、生态宜居和特色鲜明”的要求，以“多规合一”为契机，全力推进中心城市、产业小镇、美丽乡村“三个层级”的城镇体系，实现就地城镇化和产业特色化的目标。
一是打破行政区划界限，培育带动力强的两大中心城市。支持以省会海口为中心的琼北海口、澄迈、文昌一体化、以三亚为中心的大三亚旅游经济一体化发展，推进城镇空间、产业发展、基础设施、生态环保一体化发展，同时提出琼东、琼西两翼发展和中部生态核心区发展的战略布局。
二是以特色产业为依托，重点培育100个产业小镇。发挥各地生态优势，不搞大搬迁，实现就地城镇化的发展要求，集中培育一批产业特色鲜明、宜居宜业的小镇。
三是结合发展乡村旅游，重点培育1000个内涵丰富、功能齐全、特色鲜明的美丽乡村。
数据管理“一平台” 协调各类规划指标实现标准统一
“多规合一”是一项系统性工程，关系多领域，涉及多项目。我省在“多规合一”中注重统筹协调各类规划指标，实现标准统一，做到数据管理“一平台”。
一是算好产业、人口、建设用地、基础设施等4笔账，确定清晰的、准确的发展目标。
二是统一空间规划坐标。将城乡规划、国土、林业、海洋、基础设施、产业园区等不同坐标系的空间规划矢量数据，统一转换坐标后，集合在统一的空间规划信息平台上，建立全省统一的空间规划信息管控平台，同时把《海南省总体规划》统一接入各部门和各市县的业务管理系统，实现部门与市县数据对接和资源共享，保证规划编制基础数据口径一致、发展目标一致、地理坐标一致。
由于各类规划历史上自成体系的原因，数据相互“打架”问题和矛盾突出，生态空间、生产空间、生活空间互相重叠。针对这一问题，各个功能组通过全面梳理并统筹协调，按照“尊重现状、生态优先、保护农民利益”等原则，主动与中央部委沟通，加强部门之间、省与市县之间沟通协调，正在解决基本农田与林地保护规划重叠的1007平方公里、城乡规划与林地保护规划重叠的1333平方公里、城乡规划与土地利用规划重叠的844平方公里、园区规划与基本农田和林地规划重叠的60多平方公里等问题。
针对行政审批、政府服务不到位影响项目建设和园区发展的问题，我省深化政府治理方式改革，做到政务服务“一站式”。制定了《省重点园区植入自贸区政策最大限度减少行政审批改革试点方案》，明确海南生态软件园、海口美安科技新城和博鳌乐城国际医疗旅游先行区3个园区作为加快推行简化行政审批改革的试点，大力推进“六个试行”改革。
一是试行“规划代立项，区域评估评审代单个项目评估评审”改革。对园区管委会充分授权，以园区“多规合一”的总体规划取代单个项目立项审批，以园区综合评估评审取代单个项目评估评审，减少审批环节，简化程序。
二是试行以企业“承诺公示制”简化审批。投资主体书面承诺执行行业标准、规范，开展项目设计、评估、建设和自验工作并承担相应法律责任承诺内容向社会公开，通过“业主承诺”、“设计方承诺”、“施工方承诺”、“监理承诺”方式取代审批。
三是试行多部门“联合验收机制”。投资主体在项目建设完工后30天内向园区管委会申请验收，园区管委会组织相关部门和专家依据行业标准和规范进行“联合验收”，并在规定时间内作出是否投产的反馈意见。
四是试行项目退出机制。园区管委会组织有关部门加强项目监管，对违反承诺且拒绝整改的项目，将承诺主体列入诚信黑名单，不得参与我省项目投资建设对存在擅自改变用地用途、产值不达标、场地长期空闲等问题的项目作出退园处理。
五是试行园区项目“非禁即入”。按照国家产业目录和省产业发展规划，制订园区产业限制和禁止投资项目负面清单并向社会公布。园区管委会组织行业主管部门在投资主体提交项目报告规定的工作日内，完成对项目建设内容、用地规模、投资强度、产出率、建设技术方案等的评估，项目即可合法开工建设。
六是试行“一个窗口”。园区管委会建立单一窗口，统一受理企业各类申请线上利用“互联网+”实现企业登记注册全过程网上自助办理，线下主动上门办理企业登记注册及其他服务建立高效便捷的通关模式，对园区的进出口产品和设备推行一体化通关。通过改革试点，推动了园区行政审批进一步简化，政府职责进一步细化，投资环境进一步优化。
据不完全统计，“十二五”期间，省政府各职能部门共编制了各类省域层面规划183项，市县层面也相应编制了各类规划，但在规划执行过程中，有的部门和市县随意搞变通、做选择、打折扣甚至直接开口子，轻视规划、忽视规划甚至无视规划的现象十分突出。针对这些问题，我省着力提升总体规划的权威性和严肃性，建立“五个支撑体系”，做到规划管控“一个口”。
一是地方政策法规支撑体系。省人大常委会出台《关于推进省域“多规合一”改革的决定》，明确《海南省总体规划》的法律地位、实施主体、管控规则、修改条件和程序等，以立法的形式固化“多规合一”改革成果。加强对生态环保、区域统筹、优化布局、产业发展以及土地、财税、投融资等方面的政策创新，形成与“多规合一”相配套的政策保障体系。
二是政府审批支撑体系。在统一的规划信息平台上，政府各部门同步协同审批项目。
三是强化机构设置支撑体系。探索建立由省规委统一负责的规划编制及实施管理体制机制，明确总体规划对各类规划的指导、管控、约束职能，实现规划的常态化管理，为“多规合一”工作提供了强有力的组织保障。
四是整合各类规划执法队伍，建立统一高效的规划执法体系建立整治和有效防控违规开发、违法建筑的工作机制对违反《海南省总体规划》的情况进行严肃查处和问责，确保各项规划落到实处。
五是扩大改革社会认同度。坚持开放搞规划，在编制、修改规划的过程中，通过多种方式征求人大代表、政协委员、社会各界的意见、建议，广泛集中民智，充分听取人民群众的心声，建立规划为了人民，规划受人民群众监督的社会认同机制。
摘自2015年8月28日《海南日报》A03版 记者 彭青林