民航特殊业务“潜规则”：空中管制权也被用来交易

　　在案件查办人员准备逮捕庞汉章的前一天，企图外逃的他已经用中国居民身份证购买了从北京去往东北某地的机票。第二天，为了掩人耳目，庞汉章特意以香港回乡证办理登机手续。但狡猾的“狐狸”没能逃过办案人员的眼睛，就在飞机即将起飞前的两分钟，办案人员在首都机场一架航班上将其逮捕，并从他那个旧旧的随身公文包中搜出大量现金，一大本航空领域高管的名片夹……

　　庞汉章是湛江日美航空代理服务有限公司(以下简称“湛江日美”)的总经理。该公司是一家从事机票包销和合作经营的民营企业。

　　2009年11月底，民航华北地区管理局原局长、党委书记黄登科被免职并接受调查。由此开始，一系列关于民航的腐败黑幕被揭开。最近的一起案例是，民航空管局局长助理刘德华涉嫌严重违纪违法，接受组织调查。

　　而这一切，都源于民航特殊的“两包一合”业务。

　　2009年，审计署广州特派办在对中国南方航空集团公司(以下简称“南航集团”)进行审计时，发现南航集团经营着一项特殊的“两包一合”业务，并由此揭开了民航包机(销)业务存在的“潜规则”。

　　权力之手隐隐出现

　　尽管飞机已经成为最普遍的交通工具之一，不过对许多人来说，航空系统还是很神秘的。比如，即便常坐飞机的旅客也很少知道，在广袤的天空下，飞机的航行路线、起飞和降落时刻都是紧缺的资源，掌握资源的部门就拥有权力，这些权力曾经被用来买卖交易。

　　更令人吃惊的是，在这类交易里，大型国有航空企业的能量和资源竟然拼不过一家小小的民营公司。

　　2009年4月，审计组进驻南航集团。

　　在对南航集团的业务模式和业务流程进行审计时，审计组发现，有一类特殊业务叫做“两包一合”，即包机、包销和合作经营。这一类业务中，包机是指特定群体在经过相关单位批准并经双方签订合同后，由航空公司按约定的航线、时刻、机型等为特定群体执行的航班；包销是指航空公司把航班按照议定价格承包给包销单位；合作经营是指航空公司得到合作单位在航线航权、时刻上的保护而在特定航线上与合作单位共同经营。这三种业务中，包销和合作经营都引入了中间机构或经营机构。

　　公共资源分配使用环节存在中介组织，容易引发利益输送问题。这一直是审计关注的重点。审计组一方面分析包销或合作经营中的定价机制，另一方面查阅大量行业管理规范和制度，结果发现，北京、广州等繁忙机场客源充足的高峰时刻可以给航空公司带来良好的经济效益，繁忙机场的高峰时刻成为航空公司竞相争取的稀缺资源。谁获得了这种资源，谁就抓住了民航市场的盈利之道。

　　在约谈相关人员、翻阅了航空公司大量管理资料后，审计人员的第一感觉就是这家国有大型航空企业在“两包一合”业务中似有隐情，有些做法像是不得已而为之，能隐约感到背后似有权力之手在操纵。审计组进一步抽查“两包一合”的主要业务后，湛江日美进入审计视野，该公司2005年至2008年通过包销和合作经营获得收益约1.9亿元。“湛江日美是南航‘两包一合’业务最大的合作商，同时也有合作经营业务往来。所以，审计组把它作为延伸审计的重点。”审计人员王威(化名)告诉记者。

　　三四名员工的小公司“一本万利”

　　确定了审计重点后，审计组清理了南航集团与湛江日美的各类合同。2005年至2008年，南航集团与湛江日美共签订了50多份包销或合作经营协议。包销的航班由湛江日美负责与相关航线涉及的主管单位协调并承担相应的协调费用。其中，2007年至2008年南航集团与湛江日美在北京往返武汉、北京往返深圳等24条航线上签订了合作经营协议，并按照3%的比例向湛江日美支付合作经营费。仅这两年，湛江日美因此取得的收入就超过了1.5亿元。

　　职业直觉让王威感到合同里有许多蹊跷之处，湛江日美不需要投资建设航空机队、不需要广告营销就能获得巨大的业务收益，而且不仅能帮助南航集团争取到北京的一些紧缺航线和时刻资源，还能限制其他航空公司进来、保证南航集团独家经营。“这家企业好大能量！仅仅做一个协调，没有其他成本，就能拿到3%的分成收入，简直是一本万利。”种种疑惑使得王威和同事们决定到湛江日美去看看。

　　王威和同事在湛江的一个住宅小区找到了湛江日美的办公室。“办公室很小，大概有三四名员工，顺带卖机票。”王威告诉中国青年报记者，“员工说，老板很少在湛江，基本都在北京。”